Bancos públicos e financiamento em longo-prazo no Brasil

O artigo abaixo foi escrito por  William Vella Nozaki, aluno do Doutorado do IE-UNICAMP, para a disciplina “Tópicos Especiais de Economia Bancária”, que ministrei no segundo semestre de 2010. Ele se graduou na Ciências Sociais da USP e defendeu ótima dissertação de Mestrado no IE-UNICAMP sobre bancos nos primórdios do capitalismo no Brasil. No artigo, os leitores observaram sua capacidade analítica e visão sistêmica de maneira sintética.

“Desde que o governo Lula restaurou a atuação dos três grandes bancos públicos federais, os críticos da atual gestão tem se mobilizado contra o papel ocupado por essas instituições financeiras. Parte dos ataques é de natureza macroeconômica e sugerem que a expansão da oferta de créditos pelos bancos públicos subverte o controle da inflação, pressionando os juros básicos fixados pelo Banco Central. Outra parte das injúrias é de ordem microeconômica. Supõe que, ao desfrutar de acesso privilegiado ao governo e ao dinheiro público, os bancos federais dispõem de condições desleais de inserção e concorrência.

A intensidade das críticas varia. Enquanto os adeptos do neoliberalismo defendem a privatização dos bancos públicos federais, BNDES, BB e CEF, os defensores do liberalismo pragmático são mais sutis e apostam no que chamam de “democratização” dos fundos públicos que subsidiam os bancos federais, FAT, FGTS, PIS-PASEP e Fundos Constitucionais. Há ainda os que contestam as exigibilidades impostas pela autoridade monetária, argumentando que restringem a liquidez captada pelos bancos privados.

Para alguns críticos, os bancos e fundos públicos são resquícios de período onde o financiamento nacional estava limitado pelo endividamento e pela inflação. Depois do Plano Real, eles acreditam, o restabelecimento da “normalidade financeira”, com o controle inflacionário e a recuperação da confiança na moeda e nos contratos, teria posto em xeque a necessidade de existência dessas instituições.

Mais do que isso, a permanência dessas instituições seria responsável por impor entraves ao desenvolvimento do mercado bancário privado, dada a desvantagem competitiva em certos segmentos de crédito. Impediria também o avanço do mercado de capitais, devido à disponibilidade de crédito barato com funding em fundos sociais ou constitucionais.

Tais críticas desconsideram a trajetória histórica particular da economia brasileira e do mercado financeiro nacional. Deixam também de elaborar pergunta fundamental: por que os bancos públicos ocuparam esse espaço central no sistema financeiro brasileiro?

No Brasil, o capitalismo financeiro nunca se desenvolveu plenamente. O mercado de capitais não recebeu a demanda similar à ocorrida nos Estados Unidos, pois a tardia extinção da escravidão, a concentração fundiária e a instabilidade cambial e inflacionária mantiveram a lógica do enriquecimento imobiliário em detrimento da lógica dos ativos financeiros mobiliários até a criação da correção monetária em 1964. Além disso, a duradoura escravidão, sem a posterior reforma agrária, cerceou a criação do mercado de trabalho, do mercado de consumo e da própria distribuição de riqueza, pressupostos fundamentais para a difusão e a ampliação do próprio mercado bancário.

Esses impasses impediram a criação de elemento essencial para o desenvolvimento de economias tardias: as fontes de financiamento de longo-prazo no país. Mesmo as reformas monetárias, financeiras e bancárias empreendidas ao longo do século XX não foram capazes de suprir tamanha deficiência. Daí a importante e permanente presença do Estado, através dos bancos e da constituição de fundos públicos. Como agente concentrador e centralizador do capital, ele assumiu os riscos e garantiu os investimentos, sobretudo, em setores e empreendimentos que exigiam grandes volumes de capitais e longos prazos de maturação.

Os dados recentes do Ministério da Fazenda comprovam a atualidade dessa observação. Em 2010, o volume de crédito ofertado atingiu o maior patamar da série histórica: 48% do PIB. Essa expansão foi em boa medida impulsionada pelo crédito dirigido. Enquanto o BNDES respondeu por 21,1% da oferta total de crédito no país, a Caixa foi responsável por 73% das contratações de crédito no mercado imobiliário.

Além disso, desde o período mais problemático da crise financeira de 2008 até o presente momento, os bancos públicos estiveram na dianteira em disponibilização do crédito. O saldo de operações de crédito desses bancos cresceu 69,49% acima dos bancos de capital privado nacional (24,1%) e dos estrangeiros (13,5%). A participação dos bancos públicos no saldo total atingiu 42,2%, ante 40,2% dos bancos privados e 17,6% dos estrangeiros.

Ao contrário do que supõem os críticos liberais das variadas matizes já apresentadas, o crescimento dos bancos públicos parece não necessariamente atrapalhar o desenvolvimento do mercado de capitais, que também em 2010 captou algo em torno de R$ 215 bilhões na Bolsa de Valores brasileira, e o mercado de bancos privados cujo saldo de crédito concedido acumulou cerca de R$ 1,041 trilhão. Trata-se de valores recordes. Diante disso coloca-se a segunda pergunta fundamental: por que, mesmo em cenário de estabilidade e crescimento, o mercado financeiro privado continua incapaz de desenvolver fontes de financiamento de longo-prazo?

Mesmo depois do Plano Real, os bancos públicos permanecem exercendo papel fundamental, pois a estabilização dos preços não logrou alcançar estabilização monetária ampla. A moeda nacional permanece sujeita aos patamares elevados dos juros e à volatilidade do câmbio, por isso a riqueza financeira privada permanece operando pela lógica do curto-prazo, exceto em raros momentos onde o lastro é dado pelos títulos da dívida pública. Desse modo, mesmo com ganhos crescentes, os bancos privados continuam sem funding para suprir certas necessidades mais específicas e/ou arriscadas de financiamento em longo prazo.

Nesse sentido, mais uma vez, a atuação dos bancos públicos, buscando, a um só tempo, a competição comercial e a supressão de certos déficits sociais têm importância decisiva. O financiamento à infra-estrutura, o crédito às habitações de interesse social e o fomento agrícola são três exemplos não de monopólios, mas de atuações que fogem à lógica de risco-retorno dos bancos privados. Eles só podem ser atendidos, satisfatoriamente, pelos bancos públicos.

O Banco do Brasil e a Caixa, para não entrar em desequilíbrio contábil, recebem as necessárias equalizações das taxas de juros subsidiadas com as de mercado pelo Tesouro Nacional. O dinheiro público dos fundos sociais não pode ser repassado a bancos privados com fins lucrativos.  Os créditos direcionados dos bancos públicos complementam e não confrontam a política monetária. Esta deve se coordenar com a política fiscal para compatibilizar estabilidade inflacionária com crescimento econômico. Os bancos públicos atuam, competitivamente, fazendo pressão para que o conjunto dos bancos diminua, ainda que marginalmente, seus spreads exorbitantes. Por todos esses motivos, as atuações estruturais, conjunturais e anticíclicas dos bancos públicos mostram-se não apenas importantes, mas necessárias.

Longe da discussão liberal, que impõe falsa oposição entre bancos públicos e bancos privados, ou até mesmo o mercado de capitais, o mais relevante parece ser debater novas formas capazes de fortalecer os bancos públicos para que através deles o sistema financeiro e o financiamento de longo prazo se tornem mais dinâmicos e inclusivos no país. É preciso abandonar definitivamente a idéia de que os bancos públicos são uma “anomalia institucional” e que só surgiram para suprir “falhas de mercado” que, com o final de regime de alta inflação, deixaram de ocorrer.

Os bancos públicos nasceram para suprir a insuficiência da atuação dos bancos privados e a inexistência, ou incipiência, do mercado de capitais no Brasil. É dessa maneira que essas instituições financeiras vêm sendo utilizados ao longo dos últimos anos”.

 

5 thoughts on “Bancos públicos e financiamento em longo-prazo no Brasil

  1. Excelente artigo! O conteúdo é idêntico ao primeiro capítulo da minha monografia, embora este tenha por objetivo comparar as diferentes visões sobre os bancos públicos.

  2. Aliás, professor, onde posso adquirir seu livro “Brasil dos Bancos”? Tenho somente alguns capítulos, retirados da ementa da disciplina “Econ. Bancária” meses atrás. Agora, não estão mais disponíveis.

    Se preferir, entre em contato comigo por e-mail.

    Feliz Natal e até 2011…!

    • Prezado Mateus,
      estive viajando, por isso, demorei a responder. Na véspera da viagem de fim de ano, finalmente, depois de dois anos, recebi a primeira revisão do livro, para a produção editorial da EDUSP. Disseram-me que deverá ser publicado neste semestre. A conferir…
      Att.

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