Revisão Histórica: Democracia no Brasil

RESUMO

Ignorada pela intelectualidade, a tradição de eleições para o poder local remonta à fundação das primeiras vilas brasileiras e perdurou ao longo dos séculos. Do século 16 ao 20, uma prática eleitoral efetiva permite repensar a concepção brasileira de soberania popular e reivindicar uma longa tradição democrática.

A atual democracia estável no Brasil sugere outro modo de ver as estruturas regulares das instituições brasileiras. O que Jorge Caldeira (FSP, 27/05/12) sugere “é que o voto e a democracia no Brasil talvez tenham base de valor maior que aquela usualmente avaliada por seus intelectuais. Há 480 anos de eleição regular das autoridades locais. Esse é um fato histórico geral, regular, constante. No nível local, quase nunca houve autoridade que não fosse eleita.

É difícil atribuir esse comportamento geral à ação da autoridade central ou de uma elite letrada. Ele nasceu nos tempos coloniais, antes da democracia burguesa, de baixo para cima, contra os representantes do poder real – e também contra o desprezo de muitos narradores. Votar foi um valor da sociedade mestiça, não dos letrados que tratavam seus membros como pessoas insignificantes.

Pensando no Brasil Nação, temos 188 anos de eleições de parlamentares e 174 anos de funcionamento regular do Congresso Nacional. Parlamentares cumprem mandato numa tradição raríssima nas democracias ocidentais. Nos 122 anos de República, a maioria dos comandantes do Executivo, nos Estados e na federação, foi eleita e entregou o cargo ao fim do mandato. A prática da democracia está impregnada na sociedade.”

A pergunta central de Jorge Caldeira, neste artigo original e provocador de debates, está relacionada a valores: existe democracia na história do Brasil?

Um bom número de intelectuais afirma que não; não veem os fatos democráticos descritos por Caldeira como valor democrático. O conjunto de fatos que ele reúne talvez não convença muitos. A pergunta pode ganhar outra forma: a falta de democracia na história seria um problema dos fatos da história ou da miopia de intérpretes que elogiam capitães e escondem eleições?

“Hoje, temos conservadores ‘de primeiro mundo’ imaginando viver ao lado de um ‘povo do terceiro mundo’. E revolucionários socialistas muito capazes de prosápia científica para justificar a pretensão de dirigir as ‘massas populares sem consciência’ ao modo dos reis medievais.

Talvez nós, intelectuais brasileiros, realmente não estejamos tão preparados para explicar a democracia como o povo está preparado para votar.”

JORGE CALDEIRA

“TERÇA-FEIRA, 22 de agosto de 1532. Pero Lopes de Sousa, comandante de uma nau da frota chefiada por seu irmão, Martim Afonso de Sousa, anota em seu diário: “A todos nos pareceu boa esta terra, que o capitão determinou povoar; e fez uma vila na ilha de São Vicente e repartiu gente e fez nela oficiais. Pôs tudo em boa obra de justiça, de que a gente toda tomou muita consolação com terem leis, viverem em comunicação das artes, serem cada um senhor do seu, vestirem as injúrias particulares e terem uma vida agradável”.

Esse é o registro da inauguração do governo legal no território do atual Brasil, narrado a partir dos atos de um único sujeito, o capitão. Tudo aparece como emanação de seus poderes: povoar a terra, fazer vilas, repartir gentes, trazer arte e civilização, vida agradável e nomear oficiais.

Esse era o modo de pensar da Idade Média, quando se via o poder legítimo como reservado a um soberano ungido pela divindade -do qual o capitão era representante direto. Mas a escolha das autoridades que comandariam a vila não emanou da vontade do capitão: veio da eleição, pela população, para a Câmara. O capitão só reconheceu o resultado e deu posse aos eleitos.

Nos termos da ciência política, na fundação do governo da vila havia duas soberanias em ação. Pero Lopes de Sousa descreve apenas a soberania de um rei divino, enquanto exclui a dos eleitores de São Vicente.

Por isso descreveu um palco onde o iluminado capitão fazia um monólogo de governo -e pôs a plateia de eleitores no escuro, fora da cena. Fica então a pergunta: será que esse modo de pensar, em que soberania popular e democracia são secundários por definição, desapareceu com o poder divino dos reis?

A prática efetiva da eleição de autoridades, da democracia, começou naquele dia de 1532. A partir do pleito eclipsado pelo narrador, os tais oficiais, os primeiros eleitos, tomaram posse.

A vila era um local tão ermo que ninguém de “maior qualidade” aparecia. Passaram-se 21 anos até a chegada de outra autoridade real, o governador Tomé de Souza, em 1553. Em 1º de junho, escreveu dali uma carta ao rei d. João 3º:

“Ordenei outra vila no começo do mesmo campo de Santo André, e fiz dela capitão João Ramalho, que Martim Afonso achou nessa terra quando cá veio.

“Tem tantos filhos e netos e tantos descendentes que não ouso dizer a Vossa Alteza”.

O pensamento do governador seguia com exatidão o molde de Pero Lopes: fala de si como representante do rei que manda, ignora os homens que governam a si mesmos. Por isso passa ao largo de um conjunto de fatos: nos 21 primeiros anos da vida de São Vicente sob a forma de vila portuguesa, os náufragos fizeram eleições regulares, os eleitos tomaram posse, deixaram o governo ao final do mandato de um ano e transferiram o poder aos sucessores.

“Governar”, para esses vereadores, significava exercer ao mesmo tempo três poderes: escrever as leis, como os atuais membros do legislativo; comandar sua aplicação, como no atual Executivo; e chefiar a aplicação da justiça, nomeando juízes. Por 21 anos, os vereadores foram a única autoridade legal e soberana em São Vicente.

Gente mais rude ainda se tornou a única autoridade de Santo André, vila separada de São Vicente por Tomé de Sousa, depois de 1553. Suas atas da Câmara, ao contrário daquelas de São Vicente, perdidas num incêndio, foram publicadas. A leitura revela como funcionou uma democracia ao modo do tempo, narrada pelos autores.

As atas trazem registros regulares. Como em São Vicente, as eleições acontecem na época aprazada, vereadores exercem poderes por um ano e entregam o cargo aos sucessores. E nenhum representante do poder divino do rei apareceu ali por décadas. Ainda bem.

João Ramalho, o maior líder civil da vila, vivia pelos matos de aldeia em aldeia, andava nu com suas 30 mulheres índias, comandava alianças e exércitos em guerra.

Volta e meia elegia-se vereador, mostrando-se cordato no cumprimento dos mandatos, como se constata nas atas da Câmara de Santo André -ou de sua continuação, pois, em abril de 1560, a vila passou a se chamar São Paulo.

A implementação rápida e regular de governos eleitos nessas vilas isoladas não parece ter sido fruto de pregação de letrados clarividentes, nem de emissários de um rei divino que “ordenavam vilas” ou “faziam oficiais”. Era uma instituição política de escolha daquele bando rude.

A opção pela autoridade eleita foi geral. Onde quer que, no Brasil colonial, tenha se instalado uma vila, o mecanismo da eleição funcionou feito um relógio -com ou sem autoridade régia presente.

A partir de 1541, eleições passaram a se suceder em Olinda, onde vivia um donatário com plenos poderes de governo dados pelo rei, e ele conviveu com a Câmara. A partir de 1549, eleições aconteceram em Salvador, onde passou a viver o governador-geral, representante direto do rei na colônia.

E assim foi. Mesmo na presença de potentados militares (do tipo João Ramalho), econômicos (como Salvador de Sá, no Rio do século 17) ou representantes do rei nas capitais, não há notícia de um único caso grave de ditadura local, de usurpação continuada dos poderes reservados aos camaristas.

De São Pedro do Rio Grande a São Paulo de Olivença, de Porto Seguro a Cáceres, nada era tão certo, em qualquer vila, quanto a existência de um governo local composto por moradores eleitos.

As condições de vida, ao longo dos três séculos da era colonial, foram mais ou menos as mesmas de São Vicente, exceto eventualmente o estado da riqueza: povoações mestiças, com raríssimos alfabetizados, vivendo isolados e longe da autoridade central.

Cabe perguntar: os governantes locais mandavam? Comparados aos vereadores das vilas de Portugal, mandavam muito mais.

No Reino, apesar de as vilas elegerem representantes, os poderes dos eleitos eram severamente limitados, não só pelo rei, mas pelos direitos hereditários dos nobres, dos senhores de terra, do clero. Pouco sobrava para os vereadores.

Já na maioria das vilas brasileiras, os poderes que se contrapunham aos mandatários eleitos eram bem menos presentes. Apenas governadores-gerais e capitães-mores se sobrepunham aos vereadores. Seu poder de interferência só era constante na vila onde estavam -e intermitente onde podiam mandar representantes.

Por isso, no Brasil colonial, quanto mais distante do governo central, maiores eram os poderes dos vereadores. Em tempos de isolamento, a Câmara de São Paulo chegou a decretar o valor da moeda, poder reservado ao monarca.

Mais do que isso, o decreto foi obedecido. Ao longo da última década do século 17, trocava-se dinheiro no valor decretado pelos representantes, ignorando o ditado pelo monarca. A mesma Câmara declarou guerra, assinou tratados internacionais de comércio, expulsou jesuítas – e foi obedecida.

Claro, havia outro lado. Governadores-gerais ou capitães muitas vezes passaram por cima de Câmaras e eleições. Nem mesmo os vereadores eram o que hoje se qualificaria de democratas: escravocratas, cometiam injustiças, empregavam o poder em benefício próprio. Só alguns homens votavam. Mas a democracia existente, para a realidade da Idade Média, era bem mais efetiva que os feudos e senhores europeus do tempo.

(Primeira nota: aqui, você, leitor, poderá sentir um descompasso entre minhas afirmações e suas noções de história do Brasil e terá o direito de clamar por citações. Não irá encontrá-las na maioria dos livros. Mas é exatamente dessa ausência de citações que estamos tratando.)

Será que a existência empírica de milhões de votos e milhares de mandatos cumpridos é grande a ponto de levar você, leitor de hoje, a acreditar que havia democracia no Brasil colonial?

A resposta pode não estar nos fatos, mas nos valores com que os julgamos. Já vimos como se opera a negação da democracia como valor: o conjunto de fatos democráticos não tinha significado na visão de Pero Lopes de Sousa. Assim, não só milhares, mas milhões de votos e mandatos podem ficar de fora da história.

Imagina-se que esse modo de pensar medieval houvesse desaparecido. No século 18, a instituição da soberania popular, antes marginal, ganharia novo lugar na teoria política. O Iluminismo desenvolveu a ideia de que a soberania legítima estava apenas no povo e que o governo deveria ser exercido em seu nome, por representantes eleitos. A soberania popular passou a ser central. Inversamente, a ideia do poder divino passou a ser combatida como irracional.

Quando começou aquilo que, na esteira de revoluções nacionais, Marx chamaria de democracia burguesa, e seus cultores de democracia liberal, havia já quase três séculos de eleições regulares no Brasil -o que basta para impedir a confusão entre a vasta e geral prática de democracia nesse espaço com tal conjunto de ideias e, mais ainda, com o termo “liberalismo”, surgido no século 19.

O Brasil independente somou duas novas instâncias eleitorais aos antigos pleitos nas vilas. Cada província passou a ter uma Assembleia eleita, com orçamentos próprios e poderes regionais. No âmbito nacional, foi criado um poder Legislativo -e deputados e senadores também passaram a ser eleitos.

De 1826 em diante, o parlamento funcionou no Brasil quase com a mesma regularidade das Câmaras nas vilas. A atual legislatura no Congresso é a 54ª -e 52 delas completaram o mandato.

O Parlamento brasileiro funciona regularmente como autoridade com o monopólio de legislar há mais tempo do que o francês (o qual só conquistou com firmeza esse poder a partir de 1875). Entre os grandes países do Ocidente, só Inglaterra e EUA elegem legisladores com tais poderes há mais tempo que o Brasil. E Portugal não se notabilizou por essa tradição.

Apesar de todos os fatos, votos e mandatos somados, ainda havia quem duvidasse da existência de democracia – agora a democracia liberal ou burguesa – no Brasil. Como a tábua de comparação mudou no século 19 (havia agora democracia burguesa em vários países no Ocidente), novos argumentos surgiram contra a ideia da democracia brasileira como valor. Um deles tinha uma base importante: a implantação de um governo com soberania oriunda apenas do povo -e a eliminação do monarca com poderes divinos- ficou pela metade no Brasil imperial.

A soberania popular não era a única fonte de poder nacional legítimo determinada na Constituição de 1824. Era apenas a fonte do poder de deputados e senadores. O imperador era soberano por outra fonte de poder, a mesma dos reis medievais: o direito divino.

O imperador aparecia na lei como detentor privativo de um quarto poder, o Moderador, situado acima dos demais, reservando ao monarca a chefia do Executivo e do Judiciário. Assim, o Império foi o período de convívio de um Legislativo de soberania popular com um Imperador medieval intocável.

De início, houve conflito entre o poder arbitrário e pessoal com aquele derivado da soberania popular. O primeiro se destacou até a abdicação de Pedro 1º, em 1831; o segundo, na Regência, que durou até 1840. D. Pedro 2º soube reservar o exercício do Executivo para deputados e senadores, e assim transformou em convívio o conflito explícito de soberanias, num parlamentarismo que a lei não previa.

O gabinete tinha de conseguir maioria no Parlamento. Quando perdia, um novo ministério era apresentado, o parlamento, dissolvido, e eleições, convocadas. O Poder Moderador ajudava: os novos ministros eram nomeados provisoriamente pelo imperador, promoviam a derrubada -isto é, trocavam os funcionários de confiança. O uso da máquina garantia vitórias eleitorais.

Deu certo até 1868, quando o imperador demitiu um ministério liberal com maioria no Parlamento.

Criticando a medida, o senador Nabuco de Araújo disse uma frase que ficou famosa como “Sorites de Nabuco”: “O Poder Moderador pode chamar quem quiser para organizar o ministério; essa pessoa faz a eleição, porque há de fazê-la; essa eleição faz a maioria. Eis o sistema representativo de nosso país. Não é isso uma farsa, o verdadeiro absolutismo?”.

Assim pensavam alguns liberais que abandonaram o partido e fundaram o Partido Republicano, cujo programa tinha como ponto máximo a abolição do Poder Moderador. Foi eleitoralmente marginal até junho de 1889, quando o imperador demitiu o segundo ministério com maioria no Parlamento – agora o dos conservadores, liderados por João Alfredo, que tinha feito a Abolição.

Era a vez de os conservadores, que sempre defenderam interpretações favoráveis ao emprego arbitrário do Poder Moderador, refletirem -nem sempre com a elegância de um Nabuco. No dia em que o novo chefe do ministério se apresentou ao Parlamento, um deputado conservador, o padre João Manuel, gritou no plenário em alto e bom som: “Viva a República!”.

O grito pareceu tão sem sentido como todos os outros. O novo ministério caprichou na derrubada e venceu as eleições. Manteve a regra: o Poder Moderador jamais perdeu uma eleição -jamais a vontade popular se impôs à do Imperador.

O poder do engajamento do Estado ao lado de um partido era muito maior do que todos os outros truques da época para sabotar a soberania do povo. Não que inexistissem esses outros mecanismos.

Toda a pletora de meios para falsear a vontade do eleitor -exclusão de pobres e mulheres, de analfabetos (introduzida no Brasil em 1879), pressão de autoridades, voto aberto, pancadas, juízes eleitorais parciais, uso de dinheiro- existiu. Mas ela também pode ser encontrada, na mesma época, em qualquer democracia do Ocidente, com poucas diferenças no grau de aplicação.

(Segunda nota: há bibliotecas inteiras sobre os mecanismos para limitar a soberania popular no Império e na República, mas são quase inexistentes os trabalhos que os comparam com similares estrangeiros, como se eleições dirigidas fossem apenas obra de coronéis locais. Para uma visão ponderada, vale a pena fazer história comparada nesta modalidade.)

Em resumo, a soberania popular foi ampliada no Império. Autoridades provinciais e legisladores passaram a ser eleitos. Mesmo com uma Constituição muito restritiva, esses eleitos exerceram poderes bem maiores que os reservados no papel. Inversamente, o emprego do Poder Moderador nos registros mais arbitrários levou às crises do Primeiro Reinado e à queda do Segundo.

Havia democracia no Brasil imperial? Num momento em que a democracia já era um valor universal, intelectuais que julgavam os fatos da política precisavam se esforçar para justificar uma resposta negativa para o caso brasileiro. Os que negavam o valor apelavam para o poder do imperador e deixavam de lado o Parlamento ativo.

A soberania discricionária, ao modo medieval, caiu com o Império, derrubado ainda em 1889. A República acabou de vez com a coexistência legal de duas soberanias e impôs a regra burguesa que se tornava universal: “Todo o poder emana do povo e em seu nome será exercido”.

O sistema de governo no Brasil estruturou-se juridicamente como democracia liberal ou burguesa, com o poder legítimo partindo da soberania popular. Aumentaram as instâncias eleitorais, com voto para governador, prefeito e presidente da República. Mas os argumentos contra a democracia como valor não morreram com a extinção do Poder Moderador. Um novo tipo passou a ser empregado: uma coisa é a forma, outra, o conteúdo. O povo soberano na letra da lei pode não ser o povo soberano de fato.

Esse argumento ganha força quando se conta a história da República como a da resistência, no Executivo, à submissão de seu ocupante máximo à vontade do povo soberano. O hábito fazia presidentes agirem como monarcas dotados de poder superior ao vulgo, forçando o resultado das eleições a partir das nomeações de cargos públicos -com apoio de um Judiciário pouco independente.

Dessa fonte provieram as permanentes tentativas de pressão, os gestos para afirmar o resultado eleitoral como consequência da força do governo dotado de vontade eleitoral própria. O Executivo central, não o coronel local, foi o centro desse reacionarismo no período republicano.

Houve ainda coisa pior: a ditadura de Getúlio Vargas no período do Estado Novo (1937-45) foi o ponto mais baixo da democracia em toda a história brasileira-nunca, nem mesmo na colônia, tinha havido tempo sem governantes eleitos. Os militares pós-64 não chegaram a tanto: mantiveram o Parlamento aberto quase o tempo todo, além de eleições locais. E mantiveram uma relação, ainda que inteiramente formal, com a ideia de soberania popular. Não deixa de ser curiosa a submissão dos generais ao hábito do mandato limitado, dado “pelo povo”, e à alternância no poder.

Mas para negar a democracia como valor na República é preciso também negar que a maioria dos presidentes foram eleitos – e as eleições melhoraram no correr do tempo. A coalizão democrática montada em torno da campanha por eleições diretas, em 1984, fez mais que remover um governo autoritário. Na eleição de Tancredo Neves havia embutida a promessa de um novo teor de soberania popular.

Mas foi em 1992, no impedimento de Fernando Collor, a primeira derrota de um presidente da República diretamente para o povo soberano, que esse teor se mostrou. Desde então, a tentação da arbitrariedade permanece contida. Os chefes do Executivo têm poder derivado da vontade dos eleitores e respeitam essa regra de ouro.

Esse momento estável permite pensar de outro modo as estruturas regulares das instituições brasileiras. O que sugiro aqui é que o voto e a democracia no Brasil talvez tenham base de valor maior que aquela usualmente avaliada por seus intelectuais. Há 480 anos de eleição regular das autoridades locais. Esse é um fato histórico geral, regular, constante. No nível local, quase nunca houve autoridade que não fosse eleita.

É difícil atribuir esse comportamento geral à ação da autoridade central ou de uma elite letrada. Ele nasceu nos tempos coloniais, antes da democracia burguesa, de baixo para cima, contra os representantes do poder real – e também contra o desprezo de muitos narradores. Votar foi um valor da sociedade mestiça, não dos letrados que tratavam seus membros como pessoas insignificantes.

Pensando no Brasil Nação, temos 188 anos de eleições de parlamentares e 174 anos de funcionamento regular do Congresso Nacional. Parlamentares cumprem mandato numa tradição raríssima nas democracias ocidentais. Nos 122 anos de República, a maioria dos comandantes do Executivo, nos Estados e na federação, foi eleita e entregou o cargo ao fim do mandato. A prática da democracia está impregnada na sociedade.

Voltamos à pergunta central, relacionada a valores: existe democracia na história do Brasil?

Um bom número de intelectuais afirma que não; não veem os fatos democráticos aqui descritos como valor democrático.

Incluo a mim mesmo entre os incapazes de escapar desse modo medieval. O conjunto de fatos que reuni talvez não convença muitos. A pergunta pode ganhar outra forma: a falta de democracia na história seria um problema dos fatos da história ou da miopia de intérpretes que elogiam capitães e escondem eleições?

Hoje, temos conservadores “de primeiro mundo” imaginando viver ao lado de um “povo do terceiro mundo”. E revolucionários socialistas muito capazes de prosápia científica para justificar a pretensão de dirigir as “massas populares sem consciência” ao modo dos reis medievais.

Talvez nós, intelectuais brasileiros, realmente não estejamos tão preparados para explicar a democracia como o povo está preparado para votar.”

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