Aplicação da Política Econômica

Processo da Política Econômica

Concluímos com este a série de posts que nos auxiliará na aprendizagem da disciplina Métodos de Análise Econômica, cujo conteúdo anteriormente referia-se como PPE – Política e Planejamento Econômico. Resumimos alguns capítulos do livro “Política Econômica Democrática: Uma Introdução Teórica” de autoria de Bruno Frey.

Os conselheiros (ou consultores) econômicos, isto é, os economistas, podem auxiliar o governo e a administração pública a melhorar sua capacidade de tomar decisões. Com esse propósito, podem usar seu conhecimento de Economia e de abordagens interdisciplinares, tais como Análise de Sistemas e Ciência Política. Há várias técnicas aplicáveis e úteis em diferentes circunstâncias, por exemplo,

  • modelos econométricos,
  • modelos de planejamento e
  • procedimentos de implementação.

Pode ser útil para o governo e a administração pública a divisão de uma decisão em vários estágios, de forma a terem condições de avançar passo a passo, e de não se perderem no complexo processo de tomada de decisões. Podem ser distinguidos os seguintes estágios de um processo de decisão:

  1. Formulação do problema;
  2. Coleta dos fatos de base, enumeração dos instrumentos disponíveis e avaliação de sua eficácia geral;
  3. Análise dos efeitos específicos dos instrumentos diante dos problemas definidos e da situação específica;
  4. Interpretação dos resultados;
  5. Comparação entre os resultados e o problema formulado;
  6. Sugestão de ações de políticas específicas;
  7. Avaliação ex-post dos procedimentos, medidas e efeitos dos instrumentos utilizados.

Os resultados específicos da aplicação de instrumentos particulares podem ser analisados através de modelos econométricos. Nesses modelos, as relações entre as variáveis são especificadas teoricamente e estimadas de modo econométrico. Nos modelos macroeconométricos, que buscam perceber as relações mais amplas existentes na economia, as estimativas, contudo, são baseadas, com frequência, em pressuposições ad hoc, ao invés de em hipóteses teóricas claras. Além disso, é muito difícil basear esses macromodelos em uma microteoria do comportamento.

Os tipos específicos de perspectivas teóricas tem um impacto considerável na formulação e nas propriedades dos modelos macroeconométricos. Isso se aplica em particular aos modelos de ciclos de negócios, nos quais as visões opostas dos keynesianos fiscalistas e dos monetaristas são visíveis.

Os macromodelos econométricos podem ser ampliados através da incorporação de funções de eleições e de popularidade, que dão conta da influência do uso de instrumentos nas avaliações feitas pelos eleitores. Com a ajuda desses modelos político-econômicos, os conselheiros de política econômica podem informar o governo e os partidos a respeito do modo como as condições de política econômica afetarão suas chances de reeleição.

O melhor uso possível dos instrumentos de política econômica pode ser derivado com a ajuda de técnicas de planejamento formalizadas. Uma discussão completa desses procedimentos pode ser encontrada em manuais de Finanças Públicas. Frey apresenta-os no contexto do processo político-econômico vigente. Existem quatro técnicas de planejamento importantes.

  1. Análise custo / benefício: esse método faz um esforço para levar em consideração as consequências monetárias e não-monetárias, em curto e longo prazos, das medidas de política econômica. A quantificação auxilia a comparação entre ações de política econômica alternativas. O governo também tem interesse em saber as consequências em termos de distribuição de renda, pois elas são importantes sob o ponto de vista dos eleitores. Uma análise custo/benefício pode ajudar o governo a descobrir se um projeto é potencialmente capaz de produzir um resultado no nível ótimo de Pareto, isto é, se, em princípio, é possível melhorar a posição de alguns indivíduos e grupos sem prejudicar a outros e afetar suas chances de reeleição. Os benefícios e custos “politicamente” definidos podem diferir, nitidamente, dos benefícios e custos “economicamente” definidos.
  2. Análise da produção de resultados: esse método avalia sistematicamente os benefícios produzidos pelo resultado de uma medida de política econômica ou de um projeto, com base em um conjunto de critérios, através da atribuição de quantidades de utilidade. Ela atribui pesos relativos aos critérios e calcular qual o projeto que produz a maior soma de “utiles”. Esse método permite ao governo a obtenção de uma ideia clara da interdependência geral entre objetivos e instrumentos. Os resultados dependem, fortemente, de avaliações subjetivas e, portanto, serão diferentes de conselheiro para conselheiro.
  3. Análise de eficiência dos custos: esse método permite a descoberta da forma de atingir um dado resultado com o menor custo. Para o governo, o que é relevante não é o custo econômico total, mas o custo atribuído pela população ao governo. Uma análise da eficiência dos custos permite ao governo a economia de custos e o uso dos recursos para outros propósitos.
  4. Técnicas de planejamento orçamentário: existem vários métodos nessa áreas. O planejamento financeiro plurianual leva em consideração as consequências de custo em longo prazo, determinando as possibilidades futuras de despesas. O sistema de planejamento-programação-orçamento em fases permite que os benefícios e os custos sejam comparados depois da fase de planejamento, quando se atinge a fase de programação, e só então vem a fase de determinação das consequências financeiras. Neste método de planejamento, a análise custo / benefício é combinada com o planejamento financeiro plurianual.

A combinação ótima dos vários instrumentos de política econômica pode ser encontrada com a ajuda de modelos de decisões formalizados. Há várias técnicas de análise disponíveis:

  1. os métodos da teoria de política econômica quantitativa;
  2. a teoria do controle ótimo, que é uma extensão da teoria da otimização estática a problemas dinâmicos;
  3. a teoria do risco e da incerteza, que leva em conta o fato de os agentes econômicos jamais serem completamente informados a respeito do funcionamento do sistema econômico e a respeito dos efeitos dos instrumentos de política econômica.

Não há muito o que dizer em geral sobre o uso ótimo dos instrumentos. Tudo depende das condições específicas, em particular das características do sistema econômico e do estado do ciclo de negócios. A aplicação de procedimentos formais de otimização é com frequência limitada por causa da falta de informações e pela inexistência de um modelo macroeconômico disponível. A aplicação pode também requerer despesas consideráveis.

três princípios básicos a serem observados quando da aplicação de instrumentos de política econômica:

  1. Cada instrumento deve ser aplicado de acordo com sua vantagem comparativa, isto é, nas áreas em que tem um efeito relativamente maior;
  2. Os instrumentos tem um efeito marginal crescente, portanto, um instrumento não deve ser usado de forma tão intensa que perca sua força e/ou provoque flutuações econômicas, considerando seus efeitos defasados e não só os imediatos.
  3. Deve-se usar vários instrumentos ao mesmo tempo, de maneira que haja entre eles uma inter complementariedade, destacando a força maior de novos instrumentos por causa do desconhecimento por parte dos tomadores de decisões de formas de antecipá-los e, em consequência, anular seu efeito.

A formulação de política econômica requer um grau considerável de informações a respeito do estado presente e do provável estado futuro da economia. São necessários aperfeiçoamentos das técnicas de diagnósticos e previsão das condições econômicas.

Há vários indicadores econômicos disponíveis que tem como alvo apresentar os movimentos dos ciclos de negócios ou as condições estruturais, tais como os indicadores da distribuição da renda entre pessoas ou regiões. Os indicadores sociais tem o objetivo mais ambicioso: resumir as condições da sociedade como um todo. A decisão de voto dos eleitores depende não apenas do estado da economia, como das condições sociais gerais.

Os indicadores sociais tem três características particulares:

  1. Cobrem áreas de mercado e áreas que não são de mercado, em que os vários aspectos não são avaliados em termos monetários;
  2. Eles abarcam todos os elementos que tem importância para o bem estar da população;
  3. Eles buscam descobrir o resultado e não o ponto de partida, por exemplo, o que é medido é o estado de saúde da população e não o número de leitos hospitalares ou de médicos.

Esses indicadores sociais complementam as Contas Nacionais e o PIB, que não é muito adequado para medir o bem-estar da população. O IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) já mede de maneira ponderada a renda per capita, a saúde e a educação.

O futuro desenvolvimento político e econômico pode ser previsto por meio de diferentes métodos. Devem-se comparar os custos em termos de tempo e dinheiro com os benefícios de um maior número de relações e aspectos.

  1. Extrapolação de tendência: supõe-se que o futuro tem como guia o passado, o que é verdade apenas se não houver quebra de regularidade ou mudança de tendência, devido a alguma mudança estrutural.
  2. Pesquisas: visam descobrir as expectativas e os planos dos diversos agentes econômicos, servindo para a previsão de curto prazo;
  3. Cenários: pertencem à área dos métodos heurísticos de previsão, que incluem elementos subjetivos para avaliar o futuro através da revelação dos vários desdobramentos possíveis e de suas consequências – o que dificulta ou impossibilita teste para verificação da qualidade da análise realizada;
  4. Método Delphi: técnica heurística de previsão, que funciona através da apresentação de questões a um grupo de especialistas, por exemplo, economistas-chefe de bancos, em vários inquéritos anônimos. Os resultados de cada sessão de questionamentos são analisados estatisticamente e comunicados aos especialistas antes da realização de outra sessão. Essa realimentação objetiva a promoção de uma convergência de opiniões.
  5. Modelos econométricos e politométricos  de previsão: a capacidade de previsão desses modelos pode ser verificada através de dois procedimentos.
    1. Nas previsões ex post, as variáveis exógenas ou não explicadas do modelo recebem os valores reais (ou realizados) e é avaliada a capacidade do modelo para traçar as variáveis endógenas ou explicadas. Essas “previsões” são testes para analisar a qualidade do modelo estabelecido. Elas não lidam com o problema do modo como as variáveis exógenas podem ser previstas.
    2. As previsões ex-ante só se baseiam em informações ou dados do passado. O modelo é estimado para um período-base, que precede o período de previsão. Os valores futuros das variáveis, tanto exógenas quando endógenas, são previstos. Isso permite um verdadeiro teste da capacidade de previsão dos modelos econométricos em comparação com outras técnicas de previsão.

As decisões tomadas por um agente particular tem como base os custos e os benefícios relativos a ele mesmo, de modo que, em geral, a decisão tomada não é ótima do ponto de vista da sociedade como um todo. As técnicas de decisão, assim como os instrumentos de política econômica, são “convertidos” para um uso privado. Eles não devem ser considerados possuidores de qualquer caráter objetivo, ao contrário do que pensa os economistas dotados apenas da sabedoria convencional. Essa conclusão de Bruno Frey indica a importância das normas e instituições que determinam o âmbito de atuação dos tomadores de decisões.

Os economistas mantêm e seguem diferentes pontos de vista. Há, entretanto, uma área muito ampla de consenso entre eles. Essa área é constituída pelo tipo de análises realizadas e pelo corpo de perspectivas normativas implícitas que levam a conclusões semelhantes a respeito da política econômica. No entanto, podem surgir divergências quando as complexas teorias puras existentes no plano mais abstrato são aplicadas diretamente, sem a mediação de outras ciências humanas e sociais e/ou a reincorporação de fatos antes abstraídos, na formulação prática de política econômica. Em outras palavras, essa aplicação prática requer uma cuidadosa avaliação lógica e habilidade interdisciplinar para tomadas de decisões práticas referentes ao exercício da “Arte da Economia”.

Embora os economistas mantenham, em larga medida, visões semelhantes a respeito de normas e instituições, é difícil derivar conselhos de política práticos a partir diretamente das teorias econômicas mais abstratas.  A teoria pragmática destinada à aplicação imediata pode se afastar da teoria geral, pura ou abstrata. Isto ocorre, particularmente, no caso de problemas relativos à segunda melhor alternativa, quando estão presentes efeitos externos significativos, e no caso da política de estabilização.

A teoria pragmática pode ser aplicada sem riscos, contudo, quando a interdependência entre os setores da economia é pequena e quando os efeitos secundários são igualmente pequenos. Os conselheiros também podem minimizar o risco de oferecerem conselhos sujeitos a vetos, restringindo-se a sugestão de políticas cuja natureza é analisada de forma consensual pelas várias correntes de economistas e pela escolha de teorias com base no uso do “modelo suave”. Resta saber se esse consenso entre economistas se aproxima da verdade, ou melhor, da realidade

 

 

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