O Departamento de Guerra e o Desenvolvimento Econômico Americano: 1776-1860

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A tese de doutoramento O Departamento de Guerra e o Desenvolvimento Econômico Americano: 1776-1860, defendida por Nicholas Miller Trebat, cujo Orientador foi o Prof. Dr. Carlos Aguiar de Medeiros, no IE-UFRJ, analisa o papel das forças armadas no desenvolvimento econômico estadunidense da Guerra de Independência norte-americana (1776 – 1783) ao início da Guerra de Secessão (1861-1865).

Ele argumenta contra uma tendência bastante difundida de retratar os EUA, nos séculos 18 e 19, como uma espécie de utopia capitalista, com o Estado americano assumindo funções tangenciais. Para autores liberais, o Estado é um agente que entra em cena após as ações “revolucionárias” dos colonos, oferecendo-lhes “proteção” e um arcabouço institucional propício ao crescimento econômico, especialmente no que tange às garantias aos direitos de propriedade. Os “colonos”, no entanto, são apresentados como os verdadeiros vetores da expansão econômica e territorial.

A impressão geral que os autores liberais passam é de uma economia cuja trajetória foi determinada por decisões de capitalistas e pequenos proprietários rurais baseadas em dotações pré-existentes dos fatores de produção capital e trabalho. Em relação ao progresso do setor manufatureiro no século 19, por exemplo, os autores afirmam que inovações técnicas nos EUA foram fruto da escassez do fator trabalho nos EUA, levando agentes a adotar métodos cada vez mais intensivos em capital. Conforme Trebat destaca nesse trabalho, esta explicação do progresso técnico americano ignora a enorme contribuição do Departamento de Guerra à evolução do setor manufatureiro.

Embora a tendência a desconsiderar a atuação estatal esteja presente também em relação a transportes e manufaturas, é na questão da expansão territorial-agrícola que analistas passam uma visão particularmente distorcida da história econômica estadunidense. Como Trebat discute em sua tese, a maioria destes, de forma explícita ou não, fazem uma suposição semelhante à dos diplomatas estadunidenses que negociaram o Tratado de Paris em 1783. Este, que selou a paz com a Inglaterra, estabeleceu o rio Mississippi como a fronteira ocidental dos EUA. Embora os ingleses mantivessem uma presença militar e comercial na região ao redor dos Grandes Lagos até 1815, a Inglaterra formalmente abriu mão de suas reivindicações territoriais ao leste do rio Mississippi em 1783. A expansão ocidental inicia-se com a aquisição do território Louisiana da França em 1803 e termina com a guerra mexicano-americana de 1846-1848.

Os ingleses cederam o Meio-Oeste aos americanos, após a Guerra Anglo-Americana de 1812, basicamente, porque a região não os interessava o suficiente. A vitória sobre o Napoleão na Europa, o declínio do interesse no comércio de peles nos Grandes Lagos, e a dependência do algodão cru produzido nos EUA, levaram a Inglaterra a escolher a paz na América do Norte. Os sucessos militares americanos na defesa de Baltimore, no oceano Atlântico, e na Batalha de Nova Orleans só reforçaram a decisão inglesa.

É importante lembrar que com a exceção do estado de Ohio, o Meio-Oeste em 1815 ainda era, do ponto de vista inglês, uma terra de ninguém, sendo o principal interesse inglês o seu uso como colchão de segurança na defesa do Canadá e para a exploração do comércio de peles na região. No primeiro quarto do século 19, porém, empresas americanas se impuseram nos Grandes Lagos, afetando as operações dos comerciantes ingleses e criando um permanente interesse estadunidense na região, o que obrigaria a Inglaterra, se optasse por manter a sua predominância, a alocar significativos recursos na região na proteção deste comércio reduzido.

A atuação do Departamento de Guerra no processo expansivo nos EUA intensificou após 1815. No período de 1815 a 1860, o exército exerceu três funções principais nas fronteiras de colonização:

  1. proteção aos povoados brancos,
  2. intimidação de tribos “rebeldes”, e
  3. a coordenação de atividades de guerra e conquista.

O problema com a descrição liberal, individualista e de acordo com “o mito-fundador”, ou seja, uma reinterpretação dos fatos dos eventos, mesmo restrita ao período anterior à Guerra Civil, é que ela não salienta que foi o exército, e não apenas os acordos diplomáticos com as potências européias, que viabilizou a expansão territorial no Meio-Oeste e nas regiões interioranas de Géorgia, Alabama, e Mississippi – o coração do “reinado de algodão” estadunidense. Ignorando o esforço do Departamento de Guerra para domar a “região selvagem”, além dos Apalaches, cientistas sociais liberais descrevem a colonização destas regiões como um processo liderado por colonos euro-americanos que teriam atravessado sem maiores dificuldades a cadeia montanhosa e começado a explorar as oportunidades econômicas que as planícies e matas virgens das novas regiões ofereciam.

Foram notáveis os efeitos econômicos da privatização de terras federais a partir de 1783. Bastava ver os impactos dos diversos leilões públicos na concentração de terra e renda, na produtividade agrícola e no tamanho das fazendas.

A política fundiária do governo federal originou no debate entre:

  1. os “federalistas”, representados por Alexander Hamilton e interessados em utilizar os leilões para aumentar a arrecadação do governo central, e
  2. os “jeffersonianos”, que concebia a terra pública como oportunidade de criar uma nação de pequenos proprietários.

O primeiro leilão, organizado sob os termos do Northwest Ordinance de 1787, beneficiou o lado federalista: preços foram altos e a área mínima estabelecida para a compra beneficiou grandes especuladores.

Em décadas posteriores, alterações foram feitas à política fundiária, incluindo o fornecimento de crédito e o reconhecimento de direitos de usucapião, que facilitaram a compra de terra por pequenos proprietários. O Homestead Act, promovido pelo presidente Lincoln durante a Guerra de Secessão, cedeu terra pública a milhões de famílias dispostas a lavrar a terra. Além de privatizar e doar terra, o governo federal alocou outras partes do domínio público aos estados e a empresas privadas para fins específicos como educação, mineração, e a construção de ferrovias.

Fossem os compradores quer fazendeiros quer land companies, a política federal, ao realizar leilões, promoveu um intenso mercado de terras no país utilizado para fins especulativos. Fazendeiros-especuladores e especuladores puros tinham incentivos a investir nos terrenos e revendê-los posteriormente. Embora levasse a abusos, e, em alguns casos, concentrações excessivas, a política fundiária teve um papel crucial na colonização do país.

Uma barreira importante à expansão agrícola ao oeste, acrescentam, foi a incerteza e os altos custos de informação com que se defrontavam potenciais fazendeiros ou imigrantes europeus. Os esquemas de colonização promovidos pelas ferrovias a partir dos anos 1860 representam exemplos de estratégias utilizadas pelo setor privado para lidar com este obstáculo. Marqueteiros contratados pelas ferrovias (cedidas milhões de hectares de terra para financiar as obras) circularam a costa leste dos EUA e Europa para divulgar informação sobre as vantagens e oportunidades econômicas existentes no oeste.

Quanto ao papel do governo, este, reagindo a pressão de fazendeiros, desenvolveu arranjos institucionais para melhorar o conhecimento científico, assim aumentando a produtividade agrícola e o acesso à informação sobre preços, mercados, e condições climáticas. É saliente a importância do Morril Act de 1862, cedendo terra federal a governos estaduais para o estabelecimento de Faculdades de Ciência Agrícola.

As consequências do modelo de política fundiária adotado pelo governo federal tem sido analisadas de forma exaustiva pelos historiadores econômicos. Trebat aponta que esta análises são quase todas ex post, isto é, são feitas a partir do momento em que o governo federal americano já detinha controle efetivo dos territórios nos quais a civilização branca americana se expandia. Assim, o impacto da intervenção estatal na expansão agrícola é distorcido, porque ignora-se o crucial primeiro passo desta política, que foi o violento processo de expropriação e defesa territorial que acompanhou a expansão e logicamente antecede a implementação do land policy discutido pelos autores liberais. Especificamente, o papel das forças armadas americanas na incorporação destas terras ao domínio público tem sido investigado com pouco interesse e cautela. Portanto, permanece na literatura liberal a impressão que coube ao estado apenas a função de organizar a privatização dos territórios adquiridos.

O treinamento público de engenheiros, nessa época de incerteza tecnológica e em que falta mão-de-obra especializada, tem efeitos completamente distintos de uma política idêntica implementada quando a tecnologia esta consolidada e escolas de capacitação técnica abundam. O fator tempo também é crítico quando envolve indústrias que impactam diversos outros setores. Como Trebat mostra, o apoio estadual e federal às ferrovias da costa leste permitiu uma rápida expansão da malha para além das montanhas Apalaches, que induziu, a partir de 1853, um boom de construção privada nas planícies do Meio-Oeste. Assim, foi criada uma base sólida para o sistema ferroviário nacional a partir da qual vultosos investimentos foram feitos nos anos 1860 e 1870. Sem a intervenção estatal na fase de infância da indústria, é razoável supor que esta trajetória teria sido bem mais lenta, o que, no caso das ferrovias, teria alterado a trajetória da economia como um todo.

Embora incorresse em custos significativos ao longo de décadas para promover a tecnologia intercambiável, os gastos do Departamento de Guerra neste projeto não foram elevados como percentagem da renda nacional, pois os gastos federais nunca superaram 3% da renda nacional entre 1800 e 1860. No entanto, o esforço persistente de produzir armas de fogo com peças intercambiáveis levou ao desenvolvimento de máquinas e técnicas que revolucionaram os processos produtivos no setor manufatureiro.

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