Debate sobre Relacionamento entre Tesouro Nacional e Bancos Públicos: Dossiê

Estoque de swaps 2010-2016

O factoide que serve como justificativa para o golpe contra a Presidenta Dilma serve para iludir a opinião pública leiga e demonstra a má-fé, pois não é ignorância no caso da opinião especializada. O argumento usual é que “trata-se de uma prática adotada ao longo de anos pelos governos no Brasil, em volume pequeno, e que foi usada de forma exponencial pela presidente Dilma Rousseff (PT) durante seu primeiro mandato”. Ora, a lei reprime pela quantidade e não pela qualidade do suposto “crime”?!

A narrativa golpista é que “o Tesouro atrasava (em sigilo) ou adiava (formalmente) pagamentos aos bancos públicos, que antecipavam os recursos para diversas finalidades. A dívida do Tesouro era contabilizada por essas entidades como contas a receber e sobre os valores incidiam juros. Formalmente, contudo, nunca foi assinado contrato de empréstimo, o que era expressamente vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal”. Agora, porém, com o governo golpista, o BNDES pode fazer ARO – Adiantamento de Receita Orçamentária para o Tesouro Nacional — de R$ 100 bilhões, e o PIG nem pia!

Embora essas operações já somassem R$ 8 bilhões em 2010, R$ 13 bilhões em 2011, R$ 20 bilhões em 2012 e R$ 36 bilhões em 2013, foi apenas em meados de 2015, ao se debruçar sobre as contas de 2014, quando o saldo alcançou R$ 52 bilhões, que o Tribunal de Contas da União, cujos membros são indicações políticas de senadores e deputados, concluiu que, “embora sem contrato de crédito assinado, na essência havia uma operação de empréstimo”. E, sob encomenda, recomendou a reprovação das contas apenas daquele ano ao Congresso, que ainda não se manifestou. Porém, a Câmara de Deputados já deu o golpe!

Como comentou Fernando Torres (Valor, 20/04/16), analisando o caso do impeachment golpista, “a primeira acusação contra Dilma, do ponto de vista jurídico, se refere à edição de decretos de suplementação orçamentária. Na prática, a participação da presidente é apenas colocar sua assinatura nos atos, depois de eles passarem por inúmeras áreas técnicas. Sob o aspecto formal, contudo, ela tem responsabilidade por ter assinado tais decretos”. [FNC: assim como assinou também o VP golpista, que já demonstrou a que veio e que todos temos razão de temer…]

a segunda acusação trata de “pedaladas” referentes ao plano safra do BB, as únicas que teriam continuado em 2015, já no segundo mandato (embora antes do julgamento do TCU). Formalmente, é o Conselho Monetário Nacional e o Ministério da Fazenda que respondem juridicamente pelos pagamentos ao BB. Na essência, o Presidente da República não deixa de ter poder sobre esse fluxo.

Mas mais importante ainda: “na forma, a Presidenta é processada com acusação de que os decretos e as “pedaladas” do plano safra são crime de responsabilidade. Na essência, sua saída não tem nada a ver com isso”! Ou alguém ainda duvida que o golpe foi, essencialmente, para interromper de maneira gradual as investigações contra “os políticos profissionais” que não são do PT? E voltar o neoliberalismo derrotado nas quatro últimas eleições?

Um dos vencedores do Nobel de 2001, Joseph Stiglitz vê nas críticas à atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) um dos problemas que atrapalham a economia brasileira neste momento. Os ataques ao banco, na visão de Stiglitz, parecem dificultar a capacidade da instituição de “cumprir sua missão” e estimular a atividade econômica, num país em que os juros cobrados pelo sistema financeiro são muito elevados.

Para o professor da Universidade de Columbia, boa parte dos esforços de desenvolvimento no Brasil veio do banco. O elogio ao BNDES feito por Stiglitz contrasta com a opinião de muitos economistas neoliberais brasileiros sobre a instituição, que recebeu nos últimos anos maciços empréstimos do Tesouro, na casa de R$ 500 bilhões.

Para Stiglitz, em um momento de forte retração da economia como o atual, é fundamental definir como estimular a economia de modo eficaz. “Nesse cenário, a austeridade fiscal quase certamente vai aprofundar o quadro recessivo”, disse ele a Sérgio Lamucci (Valor, 20/04/16), ao ser questionado se o Brasil deveria ter uma política fiscal austera, em um ambiente em que o déficit nominal (que inclui gastos com juros) é de cerca de 10% do PIB e a dívida bruta está em trajetória de alta forte, mas o PIB está em queda livre.

“A política monetária provavelmente precisa ser mais acomodativa”, afirmou Stiglitz, indicando uma das estratégias para incentivar a atividade. “E parte do problema é que uma das instituições mais dinâmicas do Brasil tem ficado sob ataque, em alguma medida”, disse ele, referindo-se ao BNDES. “Ele é uma das fontes reais de crescimento para o Brasil.”

Para Stiglitz, é essencial “entender que o Brasil tem um setor financeiro muito distorcido”, em que as taxas de empréstimo ao setor privado são tão elevadas “que estrangulam a capacidade de funcionamento da economia”. Nesse ambiente, o BNDES permite que o Brasil cresça na presença de juros altos, avalia o economista americano.

Um dos argumentos dos críticos do BNDES, segundo ele, é que o banco cobra taxas abaixo das de mercado. “A questão é que as taxas de mercado são artificiais, monopolísticas e extorsivas.”

Mas o BNDES não cobrou taxas baixas demais, inferiores à inflação? “Em alguns casos, os EUA tiveram juros reais negativos e fizeram empréstimos a juros reais negativos”, ponderou ele, afirmando que, em geral, os financiamentos do BNDES são feitos com juros reais positivos.

Mas economistas keynesianos tapuias se arrogam de saber mais sobre o Brasil do que o keynesiano que ganhou o Prêmio Nobel de Economia. Leia, por exemplo, LUCAS CASTRO e FÁBIO TERRA – Capitalização do BNDES foi boa estratégia de investimento? 25.05.16. Lucas de Castro e Fábio Terra são do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlândia.

Eles argumentam que, em uma crise, não ocorre a alavancagem financeira propiciada pela capitalização do BNDES. Caso ocorresse, de fato, ela permitiria um ônus no endividamento público para capitalizar o banco federal de apenas 11% em relação ao montante do benefício que seria propiciado via gasto público direto.

Reconhecem que “há um fluxo desfavorável ao Tesouro que se inicia no curto, e tem seu auge no médio, mas que se inverte no longo prazo. Neste sentido, a expansão da dívida bruta via DMPF para capitalizar o BNDES, e a dinâmica dos juros desta dívida, que impactam as despesas financeiras da União, são dois aspectos relevantes. Nas duas décadas em que o fluxo for desfavorável ao Tesouro, a capitalização do BNDES gera maior necessidade de composição de saldo primário para que se evitem as ampliações do déficit nominal e, então, num ciclo vicioso, da própria dívida bruta.

Ainda que os desembolsos do banco gerem tributos no tempo, quando em ciclo de decrescimento (como o atual), o ajuste ocorrerá, dadas as vinculações de receitas da União, sobre as despesas discricionárias, sendo o investimento público uma das mais contingenciáveis delas. Logo, criou-se um potencial problema para o investimento público, pois ele poderá ser contingenciado para equilibrar maiores dispêndios financeiros que, em parte, vêm da capitalização do BNDES.

(…) caso o governo utilizasse como investimento público, ainda que em parte, aquilo que ele despendeu com a capitalização entre 2009 e 2014, seu gasto seria, automaticamente, expansão da capacidade de oferta do país e, ao mesmo tempo, estabilizador da demanda agregada, com o relevante efeito multiplicador destes gastos sobre o dispêndio privado.

Decerto que o aporte financeiro ao BNDES é importante. Mas, fazê-lo via dívida pública, na aposta de tê-lo como elemento da ampliação anticíclica, ou perene, do investimento, parece não ser a melhor. O BNDES depende da demanda voluntária dos empresários por financiamento, algo que não ocorre só porque o banco tem mais recursos para emprestar. Por isso, em 2014, mesmo com uma capitalização 50% maior do que em 2013, o desembolso do BNDES manteve-se praticamente o mesmo. Melhor seria, então, que mais investimentos públicos fossem feitos diretamente pelo governo“.

Nesse ponto eu concordo com eles: a demanda dirige a oferta de crédito. Ao contrário do que pós-keynesianos fundamentalistas acham, pouco importa a “oferta de crédito potencial”, o que interessa para ela se efetivar é a demanda efetiva, seja por gastos privados (C + I), seja por gastos públicos (G).

No entanto, é necessário se atentar para a carência da principal fonte de novo funding para o BNDES, exceto os aportes do TN, e desconsiderando os retornos dos empréstimos anteriores que constituem mais do que 3/4 do total: o FAT – Fundo de Amparo aos Trabalhadores.

Estima-se que, “entre os exercícios de 2016 e 2018, as receitas do FAT não sejam suficientes para o equilíbrio das contas do Fundo, mantendo-se a necessidade de aportes de recursos do Tesouro Nacional para fazer frente às obrigações constitucionais do Fundo“, destaca o Boletim de Informações Financeiras do FAT.

O documento chama atenção para o fato de que, apesar de o FAT necessitar de novos recursos para cumprir suas obrigações, devido aos repasses ao BNDES, previstos na constituição federal, está estimado crescimento anual no patrimônio financeiro do fundo, que passaria de R$ 258,998 bilhões em 2015 para R$ 280,830 bilhões em 2016, chegando a R$ 314,515 bilhões ao final de 2018.

Em cenário de forte restrição fiscal, o Tesouro Nacional deverá fazer um aporte de R$ 12,764 bilhões ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para cobrir a transferência de mais de R$ 9 bilhões em despesas do abono salarial de 2015 para este ano e impedir o segundo déficit nominal consecutivo nas contas do fundo. Esse diagnóstico faz parte do Boletim de Informações Financeiras do FAT, referente ao sexto bimestre de 2015, divulgado pelo Ministério do Trabalho e Previdência.

No ano de 2015, o resultado nominal negativo (diferença entre receita total e obrigações) do FAT chegou a R$ 572,1 milhões, mesmo com a ajuda de R$ 7,4 bilhões em recursos públicos. A destinação de recursos do Tesouro no ano passado foi bem menor que a feita em 2014, que chegou a R$ 13,8 bilhões, devido à mudança no calendário de pagamento do abono salarial em 2015.

Para ter um alívio nas despesas, a equipe econômica conseguiu jogar para este ano os pagamentos que seriam feitos no segundo semestre de 2015. Agora, em 2016, além desse dispêndio de 2015, o FAT terá que bancar os benefícios deste ano, cuja a tendência é de crescimento devido ao cenário de recessão econômica que elevou a taxa de desemprego no país e reduziu a arrecadação.

Segundo o boletim do FAT, a despesa com pagamento de abono salarial e seguro-desemprego está projetada para R$ 55,621 bilhões em 2016. O número, mesmo sendo elevado, já está defasado em relação à previsão divulgada no relatório de receitas e despesas do primeiro bimestre deste ano, que é de R$ 59,866 bilhões. Isso pode implicar na necessidade de mais recursos do Tesouro Nacional.

Alex Ribeiro e Aline Oyamada (Valor, 23/05/16) informam que cálculos apresentados pelo economista do Banco Central, Bruno Martins, durante o Seminário de Metas de Inflação, estimam em R$ 88,6 bilhões o subsídio do crédito direcionado a empresas em 2015.

Martins calcula o subsídio concedido no crédito direcionado de uma forma diferente da usual. Normalmente, esse cálculo é feito por economistas tomando como base a diferença entre os custos de captação do Tesouro Nacional e as taxas cobradas nas operações, geralmente vinculadas à TJLP.

O economista olhou o subsídio por outro lado: a diferença entre o juro que as empresas pagariam para captar recursos no mercado bancário e quanto efetivamente pagam nas linhas de crédito subsidiado.

Essa metodologia faz sentido por pelo menos duas razões.

  • Primeiro, porque esse é o benefício que de fato chega às empresas.
  • Segundo, porque capta também os riscos de crédito a que o Tesouro está exposto nas operações.

Para fazer essa estimativa, Martins usou uma base de dados do Banco Central que registra operações de crédito bancário a mais de um milhão de empresas, o chamado Sistema de Risco de Crédito (SRC). O custo aumentou muito nos últimos anos. Em 2011, o subsídio era estimado em R$ 37 bilhões. Os R$ 88,6 bilhões equivalem a 1,57% do Produto Interno Bruto (PIB).

Dois fatores ajudam a explicar custos maiores no período.

  1. Um deles é a alta do estoque de crédito direcionado a pessoas jurídicas, que passou de R$ 509 bilhões em dezembro de 2011 para R$ 875,3 bilhões em dezembro de 2015.
  2. Outro fator é a alta de juros no crédito a empresa.

Martins usou na sua pesquisa as taxas de cada uma das operações de crédito direcionado, comparando com taxas de crédito livre contratadas pelas mesmas empresas ou similares. No trabalho, levou em conta a variação no custo de taxas flutuantes.

Um indicador da evolução do custo de empréstimos para as grandes empresas é chamada Taxa Preferencial Brasileira, que passou de 15,6% ao ano para 18,1% ao ano em 2015. Já a taxa de juros no crédito livre para o conjunto das empresas passou de 24,4% para 31% entre 2011 e 2015, na posição do final do ano.

Segundo estimativas do economista do BC, cada alta de 1 ponto percentual na TJLP reduziria em R$ 4 bilhões os subsídios oferecidos às empresas.

Ele também estimou o custo do subsídio concedido pelo Tesouro aos depositantes nas Letras de Crédito Imobiliário (LCIs) e nas Letras de Crédito Agrícola (LCAs), que tem isenção de Imposto de Renda. O ganho dos investidores teria sido de R$ 8 bilhões apenas em 2015.

Martins apresentou seus cálculos em um painel do Seminário Anual de Metas para a Inflação do Banco Central realizado hoje no Rio de Janeiro, com a ressalva de que as conclusões não refletem necessariamente a visão da autoridade monetária.

O levantamento feito por Martins mostrou que os setores de serviços, indústria e comércio são os que ficam com a maior fatia dos subsídios. Embora recebam um volume menor de recursos dentro do bolo total dos subsídios, proporcionalmente cada uma das operações de crédito a saneamento básico e agricultura recebem uma maior dose de subsídios.

Segundo ele, em tese, setores econômicos como saneamento básico e agricultura deveriam receber mais subsídios, porque têm mais impactos sociais e trazem mais externalidades positivas para a economia como um todo. “Isso mostra que há muito espaço para melhorar e tornar mais eficiente a distribuição dos subsídios do crédito direcionado”, disse Martins.

O economista tem se dedicado há algum tempo a investigar os custos e impactos do crédito direcionado no Brasil. Um estudo anterior dele, feito em parceria com o economista do Insper Marco Bonomo, comprovou que as operações de crédito direcionado tiram eficácia da política monetária nos canais do crédito e de habitação. Uma outra pesquisa mostrou que as grandes empresas, que teoricamente teriam acesso aos mercado de capitais, são as mais beneficiadas com empréstimos direcionados.

Lucros e Dividendos do BNDES

Algo que muitos economistas se esquecem de contabilizar em seus cálculos de custo/benefício da capitalização do BNDES pelo TN são os dividendos pagos pelo primeiro ao segundo. Fernando Torres (Valor, 14/04/16) informa que as “pedaladas” contábeis foram zeradas no ano passado, a mando do Tribunal de Contas da União (TCU). Mas a criatividade contábil, ou no mínimo a exceção contábil, continuou a ajudar o governo a reforçar seu combalido caixa em 2015, com direito a ressalva do auditor independente, mas com a benção do BC.

Uma regra contábil que o Conselho Monetário Nacional (CMN) criou sob medida para o BNDES no apagar das luzes de 2012 resistiu ao período de Joaquim Levy no Ministério da Fazenda e ainda permite que o banco de desenvolvimento pague mais dividendos do que poderia distribuir nesses últimos anos se ela não existisse.

Conforme os dados publicados, o BNDES teve lucro líquido de R$ 31,06 bilhões entre 2012 e 2015 e destinou pouco mais do que isso, a cifra de R$ 33,38 bilhões, para pagamento de dividendos ao Tesouro Nacional nesse período.

Não fosse essa regra contábil específica, que veda que o banco reconheça prejuízo no resultado do exercício em decorrência da desvalorização de parte das ações de estatais que possui, o lucro do BNDES nesse período teria somado R$ 24,38 bilhões. A diferença acumulada ante o resultado divulgado ao mercado atinge, portanto, R$ 6,68 bilhões.

Esse valor é superior ao que o BNDES tinha no fim de dezembro de 2015 como estoque de reserva de lucros, de R$ 3,88 bilhões, o que indica que o banco teria que encontrar outra saída se quisesse distribuir os R$ 33,38 bilhões de dividendos entre 2012 e 2015. Mantido tudo mais constante, ia faltar lucro ou reserva para pagar cerca de R$ 3 bilhões.

A observância dessa regra contábil feita sob medida, prevista na Resolução CMN 4.175, obriga o BNDES a conviver desde o fim de 2012 com uma ressalva do auditor da KPMG ao seu balanço.

Mas não que o banco tivesse alternativa. Em nota, a instituição disse que se “não cumprisse tais normas, haveria uma ressalva do auditor por descumprimento”. E isso não seria aceito pelo BC. Optou-se então por ficar com a ressalva atual da KPMG, que tem como motivo o fato de que as demonstrações do BNDES não podem “ser comparadas às das demais instituições financeiras nos itens previstos por aquelas normas específicas”.

Desde que a exceção foi criada pelo CMN, houve impacto negativo não registrado de R$ 2,38 bilhões no resultado de 2012, referente a perdas consideradas como permanentes pelo banco com ações da Eletrobras, e de R$ 4,3 bilhões com ações da Petrobras, sendo R$ 1,57 bilhão não reconhecidos no resultado de 2014 e mais R$ 2,73 bilhões que não diminuíram o lucro de 2015.

A norma específica prevê que mesmo as perdas consideradas permanentes com ações dessas estatais não devem transitar pelo resultado, como é a regra geral. Isso adia o efeito negativo lucro do exercício e preserva o espaço legal para pagamento de dividendos no curto prazo. Quando e se a perda for realizada no futuro, o efeito será reconhecido, e lucro e dividendo serão “penalizados”. Como a desvalorização do investimento fica registrada em conta segregada no patrimônio, os índices de solvência (Basileia) da instituição não sofrem efeito dessa exceção contábil.

Vale notar que o tratamento específico não vale para todas as ações de Petrobras e Eletrobras detidas pelo BNDES. Apenas para os papéis que o banco recebeu para aumento de capital e para as quais possui limitação de poder de venda. É por essa característica que o BC entende que o tratamento contábil pode ser diferente.

Em nota ao Valor, o Banco Central disse que o CMN tem competência legal tanto para emitir normas contábeis referentes às instituições financeiras brasileiras de forma geral como também regras específicas para “determinadas instituições, mediante adequada justificativa”.

Segundo o BC, a Resolução no 4.175 “busca conferir tratamento contábil adequado a situação peculiar: o recebimento de ações, para aumento de capital, emitidas por sociedades de economia mista federal, com fatores limitantes para alienação ou baixa – destaca-se a necessidade de anuência do controlador -, que conferem caráter de perenidade ao investimento. Portanto, mostra-se adequado o parâmetro regulamentar para ganhos e perdas decorrentes de alterações no valor de mercado conferido pelo referido ato normativo.”

A existência de limitação para venda ou baixa do investimento, contudo, não faz com que o BNDES divulgue esses investimentos de forma segregada no plano de contas do ativo, como “ações restritas” ou coisa do gênero.

Embora o BNDES possua ações com essas características peculiares há décadas, a regra do CMN foi criada apenas em 2012, exatamente quando as perdas consideradas permanentes começaram a ocorrer e o ordenamento contábil obrigaria o registro da desvalorização em resultado. Afinal, a crise é transitória

Uma crise provocada pelo golpismo parlamentarismo oportunista, tendo como coadjuvante o lockout empresarial, deveria passar após o golpe, de acordo com o imaginário conservador-direitista. Porém, com o exclusivismo de ajuste fiscal para os ricos não pagarem o pato (amarelo da FIESP), essa crise poderá ir longe

E há uma herança bendita!

Eduardo Campos e Alex Ribeiro (Valor, 11/04/16) informam que o Banco Central (BC) prevê uma “sobra” no mercado de câmbio de US$ 20 bilhões em 2016, a maior dos últimos cinco anos, em virtude da forte redução do déficit em conta corrente e de um fluxo ainda relativamente robusto de investimentos diretos no país.

Essa sobra, tecnicamente chamada de hiato financeiro, criou uma oportunidade para o BC começar a desmanchar suas operações de swap cambial – por meio das quais a autoridade monetária oferece proteção contra o risco de falta de dólares para empresas e investidores.

O cenário também permite que bancos reduzam suas posições vendidas [apostando na queda] em moeda estrangeira, que se encontram em patamar historicamente alto, alcançando US$ 30,464 bilhões em março. Além disso, dá fôlego para a saída ordenada de investidores do país depois da perda do grau de investimento pelas agências de classificação de risco de crédito, além do pagamento antecipado de dívida externa pelas empresas.

Essa sobra acontece porque há, de fato, um ritmo maior da correção na conta corrente ao mesmo tempo em que não se tem uma redução muito expressiva na conta capital e financeira.

Além de permitir a gestão do estoque de swaps, essa possibilidade de sobra de dólares no mercado abre a expectativa de desvalorização da moeda americana ou ao menos limita o espaço para valorização expressiva depois de uma alta de 50% em 2015.

Essa tese também é encampada pelo Banco Central, que aponta o menor espaço para desvalorização do real como um dos fatores a sustentar a expectativa de desinflação ao longo de 2016.

Mas há outros fatores em jogo, além da abundância de dólares. Neste ano, a cotação da moeda tem sido ditada sobretudo pela expectativa de um processo mais lento de normalização da política monetária nos Estados Unidos e pela mudança na política econômica com um impeachment da presidente Dilma Rousseff para salvar os ricos de pagar mais impostos.

O hiato financeiro representa o superávit ou déficit esperado pelo Banco Central nas operações com moeda estrangeira feitas pelo mercado. Inclui apenas a oferta e demanda de dólares nas operações entre agentes privados, como investimentos, comércio exterior, captações e serviços.

No ano de 2015, o hiato financeiro foi negativo em US$ 2,6 bilhões, ou seja, os dólares que entraram em mercado não foram suficientes para atender à demanda por moeda. O dólar teve uma valorização de 47% ante o real em 2015, puxado não apenas pela menor oferta de moeda, mas também pela piora de percepção de risco do Brasil provocada pela deterioração fiscal. Na verdade, pelo retorno da Velha Matriz Neoliberal.

Quem cobriu a diferença foi o BC, com a oferta de US$ 1,8 bilhão em linhas de empréstimo em dólar. Os bancos supriram a diferença, aumentando sua posição vendida em dólares em US$ 800 milhões.

No primeiro bimestre de 2016, houve um hiato negativo de US$ 8,5 bilhões, ou seja, o mercado registrou mais saída de dólares do que ingresso, em virtude sobretudo da concentração de pagamentos de dívidas por empresa e saída de recursos de investidores em renda fixa. Pelas contas do BC, de março a dezembro o hiato financeiro chegará perto de US$ 30 bilhões positivos.

A última vez que o país registrou hiato financeiro tão positivo foi em 2011, quando os dólares ofertados no mercado superaram a procura em US$ 46,9 bilhões. Apesar da abundância de divisas, o dólar registrou uma valorização de 12,6% em relação ao real naquele ano. Em outras palavras, os ingratos industriais golpistas obtiveram no governo Dilma não só desonerações fiscais como também maxidepreciação da moeda nacional que os protegeu da falta de competitividade.

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