Maldição dos Recursos Naturais

Mecanicismo

Acho que a mudança do regime fiscal após a explosão da bolha de commodities, em setembro de 2011, cujo maior símbolo foi a generalização da desoneração fiscal da folha de pagamentos sem a contrapartida em investimentos, mas sim apenas na manutenção dos empregados, ocorreu por uma avaliação da equipe econômica de Guido Mantega que, ex-post, se mostrou ter sido equivocada.

O diagnóstico foi que a relação dívida líquida / PIB estava em patamar muito confortável — abaixo de 35% — e com tendência de queda, face ao futuro afrouxamento monetário, então, poderia se afrouxar a política fiscal de meta em superávit primário.

Na época, não se avaliou, adequadamente, o efeito sobre as expectativas dos especuladores da elevação da relação dívida bruta / PIB, devido à capitalização dos bancos públicos, para suas atuações anticíclicas. Este era o indicador pelo qual o FMI comparava os estados das economias no mundo.

Sua deterioração, após a retomada do crescimento da taxa de juros básica (Selic), em abril de 2013, afetou muito as (falsas) expectativas dos investidores internacionais que passaram a especular se o governo brasileiro se manterá, de fato, solvível. Querem duvidar de sua capacidade de pagamento do que deve, supondo que ele não seja eternamente solvável e solvente com base em ativos muito superiores ao passivo. A dívida pública apresenta risco soberano. Quando “o soberano” é um usurpador, cresce a desconfiança…

Bráulio Borges é economista-sênior da LCA e pesquisador-associado do Ibre/FGV. Acho seus artigos menos ideológicos e mais realistas, ao contrário da maioria de panfletos direitistas dos colunistas da “grande imprensa” brasileira. Publicou uma interessante e pragmática reflexão (Valor, 22/07/16) sobre o período do Governo Dilma e os desdobramentos reformistas. Podemos discordar aqui ou ali, porém vale a pena lê-lo. Reproduzo-o abaixo de maneira editada.

“Já virou lugar comum dizer que boa parte da crise econômica brasileira atual se deve a erros de gestão da política econômica doméstica nos últimos anos, em especial de decisões tomadas durante a vigência da famigerada Nova Matriz Macroeconômica (2012-2013?, 2009-2014?).

Eu já escrevi diversos artigos discordando dessa visão, apontando que também contribuíram para isso, dentre outras coisas:

1- os efeitos bastante adversos da forte deterioração de termos de troca brasileiros desde 2012 (a mais duradoura e expressiva desde o começo dos anos 80);

2- alguns choques de oferta bastante desfavoráveis e sistemáticos na área hídrico-energética entre 2013 e 2015;

3- o “sudden stop” de capitais internacionais para economias emergentes a partir de 2012 (após um “sudden flood” entre 1999 e 2011, segundo datação de Reinhart, Reinhart & Trebesch, 2016); e

4- os efeitos da Operação Lava-Jato sobre o setores da construção e petróleo e, especialmente, sobre o sistema político e a governabilidade (de 2014 em diante).

Não quero retomar essa discussão aqui; meus argumentos, assim como daqueles que discordam, estão muito bem explorados no livro “A crise do crescimento do Brasil”, editado pelo Ibre/FGV, recém-lançado.

Minha indagação aqui é outra: o que levou o governo federal a piorar, liquidamente (já que nem todas foram ruins), o mix de políticas nos últimos anos, com apoio (explícito e implícito) de parte importante da sociedade, ao menos até meados de 2013? Foi algo deliberado, com fins político-eleitorais ou houve alguma mudança no macroambiente que contribuiu para isso?

Acho que o ciclo político-eleitoral foi, de fato, um elemento importante nessa história – e, infelizmente, nossas instituições fiscais (LRF, TCU etc) ainda não são capazes de blindar satisfatoriamente as contas públicas desses ciclos. “Pedaladas” fiscais, praticadas desde 2001, não eram vistas como crime pelo TCU até o ano passado.

[FNC: para falar honestamente, isso foi apenas um subterfúgio, uma manobra golpista de parlamentares que usaram “pedaladas” como pretexto para evitar as dificuldades investigatórias do financiamento corrupto de suas eleições. Foi pretexto, evasiva, ardil, para se conseguir dar o golpe de Estado com aparente legalidade. O estratagema golpeou a Presidenta eleita e colocou em execução o programa governamental derrotado em 2014 pela maioria dos votos! O resto é conversa do tipo “me engana que eu gosto”…]

Restos a pagar podem ser, no limite, do mesmo tamanho do caixa do Tesouro Nacional (hoje em um montante de cerca de 15% do PIB).

Não há regras regendo a transferência de recursos do Tesouro Nacional para os bancos públicos.

Isso só para citar alguns “furos” da legislação. Ademais nossas instituições [instituições políticas e econômicas extrativistas e exclusivas] também não têm sido bem-sucedidas em gerar uma melhoria da qualidade de nossos políticos (tanto no Executivo como no Legislativo).

Contudo, acho também que o Brasil sofreu os efeitos de um fenômeno que na literatura econômica é conhecido como “maldição dos recursos naturais” (“natural resource curse“).

Explico: a descoberta de imensas (eu diria astronômicas) reservas de petróleo na região do pré-sal, entre 2007 e 2013, em um período no qual a cotação do petróleo estava historicamente elevada (acima de US$ 100/barril, a preços de hoje), gerou um tremendo impacto sobre a sociedade e políticos brasileiros, bem como sobre os investidores.

Embora a exploração comercial para valer desses campos somente tenha se iniciado a partir de 2012/13, esse polpudo “bilhete premiado de loteria” (com um valor presente, em 2013, equivalente a quase 3 vezes o PIB brasileiro daquele ano, nas minhas contas), já lá em 2007 começou a impactar as expectativas e as decisões dos agentes.

Vale notar que estudo recente de economistas do FMI suporta essa visão de antecipação intertemporal de vários efeitos macroeconômicos de megadescobertas de campos de petróleo (“News Shocks in Open Economies: Evidence from Giant Oil Discoveries”, de 2015).

O que a maldição dos recursos naturais pode gerar, em função dos efeitos associados à percepção de uma renda futura permanentemente mais elevada?

  1. Comportamentos de rent-seeking (vide “o escândalo do petrolão”),
  2. má gestão dos recursos (vide o comportamento dos gastos nos Estados e municípios que recebem royalties, bem como a gestão da Petrobras nos últimos anos),
  3. doença-holandesa (por meio dos impactos sobre a indústria de transformação de uma excessiva valorização cambial ensejada pela antecipação pelos mercados dos efeitos sobre o balanço comercial, bem como pelo ingresso de capitais para financiar os investimentos prévios à extração),
  4. bolhas de preços de ativos (ações e imóveis), dentre alguns outros.

A derrocada do preço do petróleo a partir do final de 2014, para uma cotação que hoje mal cobre o custo médio de extração do petróleo no Brasil, fez com que tudo isso ruísse rapidamente, tendo impacto inclusive sobre percepção de risco fiscal do governo federal, ao piorar consideravelmente a situação financeira da Petrobras.

Com efeito, aproveitando o momento no qual estão sendo discutidas várias reformas na economia brasileira, acho oportuno que seja avaliado um novo conjunto de instituições/regras:

  1. que acabem com a pró-ciclicidade da política fiscal brasileira,
  2. que tentem blindar ainda mais o orçamento público dos políticos e
  3. que busquem suavizar intertemporalmente os efeitos macroeconômicos dos ciclos de preços de commodities.

Alguns exemplos práticos:

  1. adoção de uma meta fiscal em termos de resultado estrutural (isto é, descontados as receitas não-recorrentes, bem como os efeitos do ciclo econômico e dos ciclos de preços de commodities);
  2. constituição de um fundo soberano de verdade para administrar a renda fiscal “extra” nos períodos de bonança (caso isso implique superávit nominal das contas públicas);
  3. definição de um teto para os gastos primários em termos agregados;
  4. criação de uma Instituição Fiscal Independente com poderes de definir as projeções oficiais de arrecadação tributária (tirando essa tarefa do Executivo e do Congresso, os quais claramente enviesam para cima esses números), dentre outras.

Não se trata de tentar “reinventar a roda”; são políticas/regras já adotadas, em maior ou menor escala, por diversos países, como é o caso do Chile.

Ou seja: se de fato as crises são um bom momento para encaminhar reformas (já que na época de vagas gordas quase ninguém quer discuti-las), acho que o debate atual não deveria se furtar de discutir mudanças em nossas instituições que permitissem uma melhor administração não somente da escassez, mas também da abundância.”

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