Neoliberalismo: vendido a um preço superior ao seu valor real?

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Quem lê e relê sempre os mesmos textos ortodoxos tarda a descobrir o óbvio. Quando o percebe, crê ter feito uma descoberta. Mas é a descoberta do óbvio, ou seja, daquilo que o heterodoxo conhecia há muito tempo e se pasmava por os ortodoxos não o descobrirem

Em vez de gerar crescimento, algumas políticas neoliberais aumentaram a desigualdade, colocando em risco a duração de eventual expansão econômica. Hoje isto é reconhecido até pelo FMI! Só que, no Brasil, os PhDeuses estão desatualizados com a nova agenda em favor do crescimento sustentável e contra a estagnação infinita, provocada pela prioridade total dada ao ajuste fiscal e à colocação da taxa de inflação no centro da meta. Enquanto isso, os rentistas agradecem os próceres da política monetária, entre os quais eles próprios, pelo maior enriquecimento. E a desigualdade social se agrava.

Meu colega Miguel Bacic enviou-me, gentilmente, uma prova dessa nova postura do FMI. Eu o traduzi (rapidamente e sem revisão) e reproduzo abaixo o artigo de Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani, and Davide Furceri:

Neoliberalism: Oversold? FINANCE & DEVELOPMENT, June 2016, Vol. 53, No. 2

Milton Friedman, em 1982, foi saudado no Chile como um inspirador de um “milagre econômico”. Quase uma década antes, o Chile tinha se transformado com políticas que já foram amplamente emuladas em todo o globo. A agenda ou a etiqueta “neoliberal”  é usada mais pelas críticos do que pelos arquitetos das políticas assentadas em dois principais alicerces.

  1. O primeiro é o aumento da competição através da desregulamentação e a abertura dos mercados nacionais, incluindo mercados financeiros, à concorrência estrangeira.
  2. O segundo é um papel menor para o Estado, conseguida através de privatizações e limites na capacidade dos governos para executar os déficits fiscais e acumular dívida.

Tem havido uma tendência global forte e generalizada a favor da adoção do neoliberalismo, desde os anos 1980, de acordo com um índice composto que mede a extensão em que os países introduziram a concorrência em diversos domínios das atividades econômicas para promover o crescimento econômico. Como mostrado no painel à esquerda do Gráfico 1 (acima), o impulso do Chile começou uma década ou mais cedo do que em 1982, com mudanças políticas subsequentes trazendo-o cada vez mais a uma relação estreita com os Estados Unidos. Outros países também têm implementado políticas neoliberais (ver Gráfico 1, painel à direita).

Há muito de positivo na agenda neoliberal.

  1. A expansão do comércio global tem salvado milhões da pobreza abjeta.
  2. O investimento direto estrangeiro tem sido muitas vezes uma forma de transferir tecnologia e know-how para economias em desenvolvimento.
  3. Privatização de empresas estatais, em muitos casos, levou à prestação mais eficiente de serviços e baixou a carga fiscal sobre os governos.

No entanto, existem aspectos da agenda neoliberal que não foram entregues como esperado. Nossa avaliação da agenda se limita aos efeitos das duas políticas:

  1. remoção de restrições na circulação de capitais através das fronteiras de um país (chamada de liberalização da conta de capital); e
  2. consolidação fiscal, às vezes chamada de “austeridade“, que é uma abreviação para políticas para reduzir os déficits orçamentários e os níveis de dívida.

Uma avaliação dessas políticas específicas (ao invés da ampla agenda neoliberal) chega a três conclusões inquietantes:

  1. Os benefícios em termos de crescimento parecem bastante difícil de se estabelecer quando se olha para um amplo grupo de países.
  2. Os custos em termos de aumento da desigualdade são proeminentes. Tais custos resumem o trade-off entre os efeitos de crescimento e de capital de alguns aspectos da agenda neoliberal.
  3. O aumento da desigualdade, por sua vez prejudica o nível e a sustentabilidade do crescimento. Mesmo que o crescimento seja o único ou o principal propósito da agenda neoliberal, os defensores da agenda ainda precisam dar atenção para os efeitos distributivos.

Abrir ou fechar?

Como Maurice Obstfeld (1998) observou, “a teoria econômica não deixa dúvidas sobre as potenciais vantagens” de liberalização da conta de capital, que também é chamada, às vezes, de abertura financeira.

  1. Ele pode permitir ao mercado de capitais internacional canalizar as poupanças mundiais para seus usos mais produtivos em todo o mundo.
  2. Economias em desenvolvimento com pouco capital podem pedir emprestado para financiar o investimento, promovendo, assim, o seu crescimento econômico sem a necessidade de aumentos acentuados em sua própria poupança.

Mas Obstfeld também apontou para os “perigos genuínos” de abertura aos fluxos financeiros estrangeiros e concluiu que “esta dualidade entre benefícios e riscos é inevitável no mundo real.”

Este fato acaba por ser o caso usual. A ligação entre a abertura financeira e o crescimento econômico é complexa.

  1. Algumas entradas de capital, como investimentos estrangeiros diretos, que podem incluir a transferência de tecnologia ou de capital humano, parecem impulsionar o crescimento de longo prazo.
  2. Mas o impacto de outros fluxos, tais como investimento em carteira e no bancário e especialmente os especulativos influxos de dívida parecem nem impulsionar o crescimento, nem permitir que os melhores país compartilhem riscos com seus parceiros comerciais (Dell’Ariccia e outros, 2008; Ostry , Prati e Spilimbergo, 2009).

Isto sugere que o crescimento e a partilha de riscos face aos benefícios de fluxos de capitais dependem de qual tipo de fluxo está sendo considerado. Isso também pode depender da natureza das instituições e políticas de apoio.

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Embora os benefícios do crescimento sejam incertos, os custos em termos de aumento da volatilidade econômica e frequência de crises parecem ser mais evidentes. Desde 1980, houve cerca de 150 episódios de picos de fluxos de capital em mais de 50 economias de mercado emergentes; como mostrado no painel da esquerda do Gráfico 2, em cerca de 20% do tempo, estes episódios terminaram em uma crise financeira, e muitas dessas crises estavam associadas com grandes fluxos de saída (Ghosh, Ostry e Qureshi, 2016).

A profundidade de altas e baixas dá credibilidade à afirmação do economista de Harvard, Dani Rodrik, que estes “não são quase um espetáculo ou uma mancha menor dos fluxos de capitais internacionais; eles são a história principal”. Embora existam muitos influências, a maior abertura da conta de capital figura consistentemente como um fator de risco nesses ciclos.

Além de aumentar as chances de um acidente, a abertura financeira tem efeitos distributivos, sensivelmente aumentando a desigualdade (veja Furceri e Loungani de 2015, para uma discussão sobre os canais através dos quais esta opera). Além disso, os efeitos da abertura sobre a desigualdade são muito mais elevados quando uma pane acontece (Gráfico 2, painel da direita).

A evidência de uma alta relação custo-benefício da conta de capital, que dá transparência, nomeadamente, no que diz respeito aos fluxos de curto prazo, levou o ex-primeiro vice-diretor-gerente do FMI, Stanley Fischer, agora vice-presidente do Conselho da Reserva Federal dos Estados Unidos, a exclamar recentemente: “O propósito utilitário emergencial é servido apenas por fluxos internacionais de capitais de curto prazo“.

Entre os políticos de hoje, há um aumento da aceitação dos controles para limitar os fluxos de dívida de curto prazo que são vistos como propensos a levar a (ou a compor) uma crise financeira. Embora as políticas financeiras e de taxa de câmbio não sejam as únicas ferramentas disponíveis, também pode ajudar recorrer a controles de capital como uma alternativa viável, e às vezes a única opção, quando a fonte de um boom de crédito insustentável é empréstimo direto do exterior (Ostry e outros, 2012).

Tamanho do Estado

Reduzir o tamanho do Estado é um outro aspecto da agenda neoliberal. Privatização de algumas funções do governo é uma maneira de conseguir isso. Outra é restringir os gastos do governo por meio de colocação de limites no tamanho dos déficits fiscais e sobre a capacidade dos governos de acumular dívidas. A história econômica das últimas décadas oferece muitos exemplos de tais restrições, como o limite de endividamento de 60% do PIB para os países aderirem à zona euro (um dos chamados critérios de Maastricht).

A teoria económica fornece pouca orientação sobre a meta da dívida pública ideal. Algumas teorias justificam níveis mais elevados de dívida (uma vez que a tributação é distorcida) e outras apontam para níveis mais baixos ou mesmo negativos (desde que choques adversos apelam para a poupança como motivo precaução).

Em alguns de seus conselhos de política fiscal, o FMI tem se preocupado principalmente com o ritmo com que os governos reduzem os déficits e os níveis de dívida após o acúmulo de dívida nas economias avançadas induzidas pela crise financeira global:

  • muito lento enervaria os mercados;
  • demasiado rápido inviabilizaria a recuperação.

Mas o FMI também defendeu a pagar as prestações da dívida em médio prazo do mercado em um vasto conjunto de países avançados e emergentes, principalmente como um seguro contra choques futuros.

Mas há realmente um caso defensável para países como a Alemanha, o Reino Unido ou os Estados Unidos para não pagarem a dívida pública? Dois argumentos são geralmente feitos em apoio do pagamento da dívida em países com amplo espaço fiscal, isto é, em países onde há pouca perspectiva real de uma crise fiscal.

  1. A primeira é que, embora os grandes choques adversos, como a Grande Depressão dos anos 1930 ou a crise financeira global da última década, ocorram raramente, quando o fazem, é útil ter usado os momentos de superávit para pagar a dívida.
  2. O segundo argumento se baseia na noção de que a dívida elevada é ruim para o crescimento e, portanto, para estabelecer uma base sólida para o crescimento, logo, pagar a dívida é essencial.

É certamente o caso de muitos países (tais como aqueles no sul da Europa) que têm pouca escolha além de se envolver no processo de consolidação fiscal, porque os mercados não vai permitir-lhes continuar empréstimos. Mas a necessidade de consolidação em alguns países não significa que todos os países, pelo menos neste caso, tenham cautela quanto a que “um tamanho serve para todos”. Isso parece ser completamente justificado.

Mercados geralmente atribuem muito baixas probabilidades de uma crise da dívida para os países que têm uma forte memória de serem fiscalmente responsáveis (Mendoza e Ostry, 2007). Tal histórico lhes dá possibilidade para decidir não aumentar os impostos ou cortar gastos produtivos quando o nível da dívida é alta (Ostry e outros, 2010; Ghosh e outros, 2013).

E para os países com esse forte histórico de responsabilidade fiscal, o benefício da redução da dívida, em termos de seguro contra uma futura crise fiscal, acaba por ser extremamente pequeno, mesmo em níveis muito elevados de dívida em relação ao PIB. Por exemplo, movendo-se de um relação da dívida de 120% do PIB para 100% do PIB ao longo de alguns anos fornece ao país muito pouco em termos de redução do risco de crise (Baldacci e outros, 2011).

Mas mesmo que o benefício do seguro seja pequeno, ainda pode valer a pena incorrer se o custo é suficientemente baixo. Acontece, no entanto, que o custo pode ser de muito maior do que o benefício. A razão é que, para chegar ao menor nível de endividamento,

  1. impostos que distorcem o comportamento econômico precisam ser adotados temporariamente ou
  2. gastos produtivos precisam ser cortados,
  3. ou ambos.

Os custos dos aumentos de impostos ou cortes de despesas necessários para derrubar a dívida podem ser muito maiores do que o risco de crise reduzida, gerado pela dívida inferior (Ostry, Ghosh e Espinoza, 2015).

Isto não significa negar que a elevada dívida é ruim para o crescimento e bem-estar. Ela é. Mas o ponto-chave é que o custo do bem-estar da dívida mais elevada (o chamado “peso da dívida”) é aquele que já foi incorrido e não podem ser recuperados; é um custo já precificado.

Confrontados com uma escolha entre viver com a relação dívida / PIB maior ou permitir que a dívida diminua organicamente através do crescimento, ou deliberadamente buscar excedentes orçamentários para reduzir a dívida, os governos com espaço fiscal suficiente farão o melhor por viver com a dívida.

Políticas de austeridade não só geram custos sociais substanciais, devido a canais de transmissão do lado oferta, elas também prejudicam a demanda e, assim, agravam a queda do emprego ou o aumento do desemprego.

A noção de que as consolidações orçamentárias podem ser expansionistas (ou seja, aumentar a produção e o emprego), em parte através do aumento da confiança do sector privado e do investimento, tem sido defendida por, entre outros, o economista de Harvard, Alberto Alesina, no mundo académico, e pelo ex- Presidente do Banco Central Europeu, Jean-Claude Trichet, na arena política.

No entanto, na prática, os episódios de consolidação fiscal foram seguidos de saída, em média, por recessões em vez de expansões. Em média, uma consolidação de 1% do PIB aumenta a taxa de desemprego de longa duração de 0,6 pontos percentuais e aumenta 1,5% dentro de cinco anos a medida Gini de desigualdade de renda (Ball e outros, 2013).

Em suma, os benefícios de algumas políticas que são uma parte importante da agenda neoliberal parecem ter sido um pouco exagerados.

No caso de abertura financeira, alguns fluxos de capital, como o investimento direto estrangeiro, parecem conferir os benefícios reivindicados por eles. Mas, para outros, em particular os fluxos de capital de curto prazo, os benefícios para o crescimento são difíceis de colher, ao passo que os riscos, em termos de maior volatilidade e aumento do risco de crise, avultam.

No caso da consolidação fiscal, os custos de curto prazo em termos de produção mais baixo e bem-estar e o aumento do desemprego têm sido subestimados, e a conveniência para os países com espaço fiscal amplo de simplesmente viver com dívida elevada e permitindo que as relações da dívida com o PIB declinem, organicamente, através do crescimento, é subvalorizado.

Um loop adverso

Além disso, uma vez que tanto a abertura externa e a austeridade fiscal estão associados com o aumento da desigualdade de renda, este efeito distributivo configura um loop de feedback negativo. O aumento da desigualdade gerada pela abertura financeira e austeridade pode rebaixar o próprio crescimento, que é a meta que a agenda neoliberal anuncia que tem a intenção de aumentar. Existe agora uma forte evidência de que a desigualdade pode reduzir significativamente tanto o nível e a durabilidade do crescimento (Ostry, Berg e Tsangarides, 2014).

A evidência dos danos econômicos da desigualdade sugere que os responsáveis políticos devem ser mais abertos à questão da redistribuição de renda e riqueza do que são. Claro que, para além da redistribuição, as políticas poderiam ser projetadas para mitigar alguns dos impactos nessa instância, prevenindo-se, por meio de aumento de gastos em educação e treinamento da força de trabalho, o que amplia a igualdade de oportunidades (as chamadas políticas de pré-distribuição).

E estratégias de consolidação orçamentária, quando elas são necessários, poderiam ser projetadas para minimizar o impacto negativo sobre os grupos de baixa renda. Mas, em alguns casos, as consequências distributivas desagradáveis terão de ser corrigidas depois que elas ocorrem, usando impostos e gastos do governo para redistribuir a renda. Felizmente, o medo de que essas políticas sociais compensatórias irão, necessariamente, prejudicar o crescimento é infundada (Ostry, 2014).

Encontrar o Equilíbrio

Esses resultados sugerem a necessidade de uma visão mais matizada do que é provável que seja capaz de ser alcançado na agenda neoliberal. O FMI, que supervisiona o sistema monetário internacional, tem estado na vanguarda desta nova apreciação.

Por exemplo, o seu ex-economista-chefe, Olivier Blanchard, disse em 2010 que “o que é necessário, em muitas economias avançadas, é uma consolidação orçamentária em médio prazo crível, não um forte ajuste fiscal de imediato”. Três anos mais tarde, a diretora do FMI, Christine Lagarde, disse que a instituição acredita que o Congresso dos Estados Unidos estava certo em elevar o teto da dívida do país, “porque a questão não é a contrair a economia, cortando gastos brutalmente agora como a recuperação está pegando”. E em 2015 o FMI aconselhou que “os países da área do euro com espaço fiscal deve usá-lo para apoiar o investimento”.

Quanto à liberalização da conta de capital o ponto de vista do FMI também mudou-se de um que considerava os controles de capital como quase sempre contraproducentes para uma maior aceitação de controles para lidar com a volatilidade dos fluxos de capital. O FMI também reconhece que:

  1. a liberalização do fluxo total de capital não é sempre um fim ou uma meta apropriada, e que
  2. uma maior liberalização é mais benéfica e menos arriscada se os países chegaram a certos limiares de desenvolvimento financeiro e institucional.

A experiência pioneira do Chile com o neoliberalismo recebeu elogios do Nobel Miton Friedman, mas muitos economistas agora têm em torno dele uma visão mais nuançada, expressa pelo professor da Universidade de Columbia Joseph Stiglitz (ele próprio um laureado com o Nobel), que diz que o Chile “é um exemplo de um sucesso dos mercados combinado com regulamentação apropriada” (2002).

Stiglitz observou que, nos primeiros anos de sua mudança para o neoliberalismo, Chile impunha “controles sobre os fluxos de capitais, de modo que não seria inundado”, como, por exemplo, o primeiro país asiático em crise, a Tailândia, fez uma década e meia mais tarde.

A experiência do Chile (o país agora evita controles de capital), e de outros países, sugere que nenhuma agenda fixa proporciona bons resultados para todos os países para todos os momentos. Formuladores de políticas e instituições, assim como o FMI que os aconselham, devem ser guiados não pela fé, mas pela evidência do que funcionou.

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