Finanças Públicas em 2016: Por Muito Menos “Justificou-se” (sic) Um Golpe…

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O Setor Público Consolidado encerrou 2016 com um déficit primário de R$ 155,791 bilhões. O resultado do ano equivale a 2,47% do PIB, recorde histórico, e é ainda pior que o déficit de R$ 111,2 bilhões (1,85% do PIB) visto em 2015. Sendo que, em dezembro de 2015, o déficit tinha sido elevado em R$ 71,729 bilhões sob a pressão do TCU para o pagamento das chamadas “pedaladas fiscais”. Era mero pretexto para o golpe parlamentarista que se avizinhava…

No ano, os Estados, municípios e suas estatais registraram um superávit primário de R$ 4,519 bilhões ou 0,07% do PIB, enquanto o governo central teve um déficit de R$ 160,309 bilhões ou 2,54% do PIB.

A meta de déficit para o setor público consolidado para o ano era de R$ 163,942 bilhões ou 2,64% do PIB. Para o governo central, a meta era de um déficit R$ 170,5 bilhões, ou 2,75% do PIB e para os entes subnacionais a proposta era de superávit de R$ 6,554 bilhões.

A proposta inicial do Governo Dilma para o ano, antes do golpe, era de um superávit de R$ 30,5 bilhões ou 0,5% do PIB, sendo R$ 24 bilhões do governo central. Os golpistas mudaram a meta para um número absurdo sob o beneplácito do Congresso cúmplice. Para 2017, a proposta é de novo déficit de R$ 139 bilhões!

“Quando comparamos anos fechados, cada ano-calendário, esse resultado de R$ 155,8 bilhões foi o maior déficit da série histórica compilada pelo Banco Central”, disse o chefe-adjunto do Departamento Econômico do Banco Central (BC), Fernando Rocha, meu ex-orientando.

Em relação ao governo central, os números mostram um déficit de R$ 159,6 bilhões em 2016. “Esse déficit igualmente esteve contido dentro da meta estabelecida para o ano, de R$ 170,5 bilhões”, observou o chefe adjunto do Departamento Econômico, acrescentando ainda que há uma discrepância estatística entre os dados do Banco Central e do Tesouro Nacional a respeito do resultado fiscal.

No conceito nominal de resultado fiscal, que inclui os gastos com juros, houve déficit de R$ 562,815 bilhões em 2016, o que equivale a 8,93% do PIB. O resultado é menos ruim do que o déficit recorde de 10,22% do PIB visto em 2015. Isso é resultado da redução dos gastos com juros, embora, curiosamente, a SELIC tenha permanecido 14,25% durante quinze meses seguidos. A conta dos juros caiu de 8,36% do PIB para 6,46%, ou R$ 407,024 bilhões.

Isso ocorreu porque essa diminuição na conta de juros capta o ganho de R$ 75,562 bilhões que o BCB teve ao longo de 2016 com as operações de swap cambial. Em 2015, tinha sido registrada perda de R$ 89,657 bilhões.

Para 2017, o BCB estima déficit nominal de 8,6%, sendo o gasto com juro de 6,5% do PIB.

Os dados não incluem Petrobras e Eletrobrás. Os bancos estatais também não entram na conta, pois as estatísticas se referem ao setor público não financeiro.

Os dados divulgados pelo Tesouro mostraram forte aumento dos gastos da União no ano passado, na comparação com 2015. O Tesouro comparou a despesa total de um ano com a de outro e encontrou alta nominal de 7,2% e queda real de 1,2%. Mas essa comparação simples pode induzir a erro.

O fato, que não foi destacado na apresentação, é que no ano em que Joaquim Levy administrou o Ministério da Fazenda, o governo foi obrigado a pagar um passivo de R$ 55,6 bilhões ao BNDES, ao Banco do Brasil, à Caixa Econômica Federal e ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), por determinação do TCU, referente às chamadas “pedaladas fiscais”.

Então, essas não foram despesas de 2015, mas de anos anteriores, e, portanto, precisam ser excluídas da conta, quando for feita a comparação com 2016. Se a exclusão for realizada, o gasto total da União no primeiro ano do segundo mandato da ex-presidente Dilma Rousseff cairá de R$ 1,158 trilhão, anunciado pelos golpistas, para R$ 1,102 trilhão.

Em 2016, o governo foi obrigado também a pagar passivos acumulados em anos anteriores de duas naturezas:

  1. um total de R$ 10 bilhões de despesas de exercícios anteriores, conhecidas na área técnica como DEA, como, por exemplo, tarifas bancárias e organismos internacionais;
  2. uma parcela de R$ 1,95 bilhão do Auxílio Financeiro de Fomento às Exportações aos Estados exportadores.

Assim, da despesa total de R$ 1,242 trilhão em 2016, deve-se deduzir cerca de R$ 11,95 bilhões. O total passaria a R$ 1,230 trilhão.

Com esses ajustes, a despesa total em 2016 (R$ 1,230 trilhão) apresentou crescimento nominal de 11,6% na comparação com o gasto total relativo a 2015. Houve, portanto, um aumento real, embora esse cálculo seja mais complicado, pois o Tesouro faz a correção dos gastos, mês a mês pelo IPCA, para obter valores a preços de dezembro de 2016.

Em síntese, houve aumento real das despesas em 2016, na comparação com o ano anterior. Como a economia continuou em recessão, provocada pela volta da Velha Matriz Neoliberal e agravada com o golpe parlamentarista, o gasto também cresceu em proporção do PIB, provavelmente atingindo o nível mais elevado da história.

Mesmo sem excluir o pagamento dos passivos, os dados mostram aumento real das principais despesas obrigatórias. Os gastos com benefícios previdenciários, por exemplo, apresentaram crescimento real de 7,2%, de acordo com o Tesouro. A despesa com abono salarial e seguro-desemprego aumentaram 8,8%, em termos reais. Neste caso, a explicação foi que o governo de Dilma Rousseff mudou a forma de pagamento do abono salarial em 2015, jogando metade do gasto para o ano seguinte.

O gasto com as despesas assistenciais (Lei Orgânica de Assistência Social) aumentou 5,9%, em termos reais. Já os gastos com pessoal tiveram queda real de 0,5%.

Até as despesas discricionárias, aquelas que o governo tem autonomia para não realizar, subiram muito em 2016, na comparação com 2015. Elas aumentaram 2,8%, em termos reais, em decorrência, principalmente, da decisão do governo de reduzir os restos a pagar de anos anteriores.

De qualquer forma, a despesa realizada em 2016 ficou R$ 8,2 bilhões abaixo do limite autorizado pelo último decreto de programação orçamentária e financeira, emitido pelo governo golpista e aprovado por sua base sob pressão de investigações criminais. A receita, por sua vez, ficou R$ 3,6 bilhões acima do previsto. O resultado desses dois fatores foi um déficit primário inferior ao previsto, que era de R$ 167,7 bilhões.

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A dívida líquida do setor público não financeiro fechou 2016 em R$ 2,892 trilhões ou 45,9% do PIB. A previsão do BC era de alta para 46,7%. A dívida líquida fechou 2015 em 35,6%.

Essa é a maior relação dívida/PIB desde fevereiro de 2007. Considerando apenas o fechamento do ano esse é o segundo pior resultado da série, menor apenas que os 46,5% de dezembro de 2006.

De acordo com o Banco Central, no ano, a dívida subiu 10,3 pontos percentuais, sendo que:

  1. a incorporação de juros soma 6,5 pontos,
  2. a desvalorização do dólar 3,2 pontos,
  3. o déficit soma outros 2,5 pontos,
  4. o crescimento do PIB tira 1,7 ponto.

Para 2017, a projeção do BC é de novo crescimento da dívida, conforme o déficit primário seguirá elevado e o crescimento baixo. A projeção é de endividamento em 52,5% do PIB.

O dado leva em conta União, Estados, municípios e empresas estatais, com exceção daquelas dos grupos Petrobras e Eletrobras. Os bancos estatais também não entram na conta da dívida pública líquida, pois as estatísticas se referem ao setor público não financeiro.

O custo de carregamento da dívida líquida do setor público (DLSP) caiu para 17,9% em dezembro, quando medido em 12 meses. Olhando apenas a dívida do governo federal e Banco Central, que está dentro da DLSP, o custo foi de 20,9% em dezembro.

A taxa implícita capta uma média das taxas de juros incidentes sobre os ativos e os passivos da DLSP. A dívida mobiliária, por exemplo, tem diferentes indexadores, como a taxa Selic e os índices de preços.

Outro fator que influencia a taxa implícita é o custo das operações de swap cambial, que o BC fez para dar proteção e conter a volatilidade do mercado. Em 2016, a conta foi positiva em R$ 75,562 bilhões, após perda de R$ 89,657 bilhões em 2015.

A dívida bruta dos governos no Brasil passou para R$ 4,378 trilhões em dezembro de 2016, segundo o BC. Em relação ao PIB, a dívida ficou em 69,5%. A previsão do BC era de alta para 71%. A dívida bruta fechou 2015 em 65,5%. Para 2017, a projeção é de nova alta, para 76,9%.

O resultado capta a devolução de R$ 100 bilhões do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) ao Tesouro, com impacto de cerca de 1,6 ponto do PIB.

Entre os fatores condicionantes destacam-se as emissões de dívida e pagamento de juros. Esses fatores retiraram 0,6 ponto percentual do PIB. Já o crescimento do PIB tirou 0,4 ponto percentual da dívida/PIB, totalizando a redução de 1 ponto percentual do PIB na dívida bruta.

Em dezembro, as operações compromissadas da autoridade monetária para regular a liquidez do sistema financeiro não contribuíram para a elevação da dívida, já que foram retirados títulos no mercado. Como proporção do PIB, o saldo dessas operações saiu de 17,7% em novembro para 16,6% no mês passado. Em valores nominais, elas passaram de R$ 1,107 trilhão para R$ 1,047 trilhão.
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Editorial do jornal Valor (31/01/17) se alarma com o conservadorismo com que o Tesouro elaborou o Plano Anual de Financiamento (PAF) para este ano. Era de se esperar que o cenário atual estimulasse mais ousadia e levasse o Tesouro a buscar tirar proveito para reduzir os custos de financiamento da dívida mobiliária.

A perspectiva de que a inflação vá convergir para o centro da meta deve levar a taxa básica de juros aos níveis mais baixos desde 2013. Pesquisa Focus, divulgada no final do mês de janeiro de 2017, indicou a expectativa de que a inflação vai fechar o ano em 4,7% e a Selic vai recuar para 9,50% em comparação com os 13% atuais.

Outro ponto favorável para o administrador da dívida mobiliária é o aumento da participação dos fundos de previdência no carregamento dos títulos públicos que, pela primeira vez, superou a atuação das tesourarias dos bancos. Investidores mais preocupados com os resultados a longo prazo e menos propensos a estratégias especulativas como as tesourarias dos bancos, os Fundos de Pensão ampliaram de 21% para 25,1% sua fatia na compra dos títulos públicos em 2016, enquanto que as Tesourarias dos bancos recuou de 25% para 23%.

Ganharam também espaço os Fundos de Investimento, de perfil igualmente menos especulativo, passando de 19,6% para 22,1%. Os investidores estrangeiros, os mais arredios e sensíveis de todos, realizaram lucro e reduziram a atuação no mercado de 18,8% para 14,3%. Um dos papéis que mais apreciam, a NTN-F com vencimento neste ano, teve rentabilidade de 80% em dólares!

O Tesouro conta ainda com outra vantagem que é a baixa pressão dos resgates. Vencem neste ano entre 16% e 17% do estoque total de títulos públicos, o que equivale a R$ 528,4 bilhões no mercado doméstico e mais R$ 16,8 bilhões da dívida externa. O percentual é semelhante aos 16,8% de 2016, bem menos do que os 21,6% resgatados em 2015. O prazo médio dos títulos continua perto de 4,5 anos.

A estratégia usual diante desses números relativamente tranquilizadores seria:

  1. tirar proveito das expectativas do mercado mais favoráveis para o comportamento dos juros,
  2. lançar mão da venda dos papéis prefixados e
  3. reduzir a fatia dos pós-fixados, indexados à Selic, confortáveis para os investidores.

No entanto, o Tesouro fez praticamente o contrário: quer ampliar a fatia dos papéis pós-fixados e reduzir a dos prefixados!

Pelo Plano de Financiamento Anual (PAF) do Tesouro, a dívida mobiliária vai crescer de 10,8% a 17,3% neste ano, após ter aumentado 11,4% em 2016. O estoque vai subir de R$ 3,112 trilhões para R$ 3,45 trilhões a R$ 3,65 trilhões.

O Tesouro quer que a parcela dos títulos prefixados, que já foi de 39,4% em 2015 e recuou para 35,7% em 2016, caia mais, para 32% a 36% neste ano.

Por outro lado, a intenção é ampliar a fatia dos pós-fixados, vinculados à taxa básica de juros, a Selic, preferidos pelos investidores porque é ganho certo, mas nem sempre conveniente para o emissor.

O governo geralmente recorre aos pós-fixados, as LFTs, quando o mercado está nervoso e arredio, o que não é o caso agora.

Em 2003, na transição do governo de Fernando Henrique para o de Lula, os pós-fixados chegaram a representar 45% do total da dívida mobiliária. À medida que a confiança dos investidores foi sendo recuperada, verificando que a Era Social-Desenvolvimentista seria muito superior do que a Era Neoliberal, o percentual foi diminuindo.

Mais recentemente, porém, voltou a crescer, recuperando o patamar do início da década. De 18,7% do total em 2014, subiu a 22,8% em 2015 e chegou a 28,2% em 2016. Para este ano, deve ir de 29% a 33%, segundo o PAF. O Tesouro argumentou que os papéis pós-fixados são vantajosos do ponto de vista de custo porque não provocam volatilidade no mercado (MtM).

O novo plano de financiamento não prevê mudanças significativas no percentual de títulos corrigidos por índices de preços, que vão oscilar de 29% a 33% neste ano em comparação com 31,8% em 2016; nem para os vinculados ao câmbio, variando de 3% a 7% depois de terem ficado em 4,2%.

A estratégia do Tesouro, que amplia o peso dos papéis pós-fixados tirando espaço dos prefixados, também está desalinhada com os proclamados objetivos de longo prazo (Valor, 26/1), e parece mais preocupa e parece mais preocupada em evitar turbulências do que em reduzir os custos de financiamento da dívida mobiliária, aproveitando as condições favoráveis.

O próprio Tesouro reconhece que a LTF pode ter um custo maior e um prazo menor, mas advoga que é uma opção realista diante das incertezas que ainda existem em relação ao controle da dívida pública e ao déficit fiscal elevado.

O Plano Anual de Financiamento (PAF) do Tesouro Nacional evidencia uma preocupação maior com mitigação de riscos de curto prazo do que com custos envolvidos no processo de financiamento do governo. A estratégia aponta para uma provável queda na participação de títulos prefixados, que encerraram 2016 representando 35,7% e podem fechar 2017 em 32% da dívida pública federal – mínimo de uma banda cujo máximo é 36%. Por outro lado, a dívida com taxa flutuante, basicamente as LFTs (atreladas à Selic), que encerrou o ano passado em 28,2%, crescerá de qualquer jeito, podendo ir de 29% para até 33% da DPF.

A estratégia prevista para este ano tem um desalinhamento com os objetivos de longo prazo explicitados no próprio PAF, que é elevar a participação dos papéis cujo custo é travado no momento da venda pelo Tesouro e diminuir a presença dos chamados “selicados”. As referências de longo prazo são 40% de prefixados e 20% de flutuantes, níveis, aliás, que foram revisados em comparação com planos anteriores (45% pré e 15% pós).

Implementar uma estratégia diferente da prevista para o longo prazo em um momento no qual os juros futuros cedem fortemente, refletindo a ainda inacabada recessão e o maior ritmo de queda dos juros sinalizado pelo Banco Central, e no qual os prefixados de curto prazo estão significativamente abaixo da Selic, é um sintoma de que o Tesouro está preocupado em trabalhar para não elevar o risco de volatilidades no mercado de títulos.

Uma fonte do órgão, porém, explica que a definição da estratégia envolve uma série de elementos além de custo e risco. Esse interlocutor destaca que, neste ano, há baixos vencimentos de LFTs e, para se manter no mercado e ter uma relação saudável com os investidores, o Tesouro não poderia se limitar a simplesmente rolar os vencimentos.

Essa fonte pondera ainda que, ainda que a estratégia deste ano não pareça alinhada com o objetivo de longo prazo, às vezes as circunstâncias demandam que se busque um caminho mais longo para se chegar ao mesmo ponto final, o que seria o caso. E que não pode simplesmente agir com base nos ciclos monetários.

O objetivo não é assumir os riscos do mercado, mas que a estratégia busca obter a melhor relação entre riscos e custos. Porém, o Brasil perdeu o grau de investimento e vive uma situação de déficit fiscal elevado, o que torna o cenário mais desafiador no curto prazo. Assim, há preferência dos investidores pelos pós-fixados.

Uma curiosidade deste PAF anunciado é que entre limites mínimos e máximos previstos na estratégia, a gestão da dívida pode levar a uma situação que não ocorria desde janeiro de 2011 e que foi a tônica da gestão da dívida até meados de 2010: a participação das LFTs superar a de prefixados.

Confira todas as informações da STN:

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