Pérsio Arida e a Externalidade do BNDES

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O grande estrategista da Era Neoliberal, implementada no Brasil, que coloca seus propósitos de forma mais clara em entrevista concedida aos pesquisadores Gloria Maria Moraes da Costa (coordenadora), Hildete Pereira de Melo e Victor Leonardo de Araújo, no livro “BNDES: Entre o Desenvolvimentismo e o Neoliberalismo (1982-2004)” (Rio de Janeiro: CICEF, 2016), parece ter sido o Pérsio Arida.

Qual foi a razão de presidir o BNDES enquanto seu propósito principal era estabilizar a economia brasileira? Ele tinha uma jornada dupla durante seus tempos na presidência do BNDES: era presidente do Banco e fazia o Plano Real ao mesmo tempo: família em São Paulo, BNDES no Rio e Plano Real em Brasília. Ele deixou claro que só se juntaria à equipe econômica do Fernando Henrique, que sugeriu seu nome para o presidente Itamar Franco, a quem competia escolher o sucessor do Delben Leite, se comandasse uma parte importante da máquina pública. Ele não queria se juntar à equipe como assessor. Tinha aprendido com o Plano Cruzado e seu fracasso que nenhum plano de estabilização poderia ser bem-sucedido se a máquina pública, em especial os bancos, jogassem contra.

A privatização não era uma prioridade financeira do Banco. Na sua função de agente do Programa Nacional de Desestatização (PND), o BNDES apenas prestava um serviço para seu acionista controlador, o Tesouro Nacional. Em tese, a privatização poderia ter sido tocada por outras instituições ou outras instâncias do governo. Porém, o Banco era, de longe, a instituição mais capacitada tecnicamente para gerir o programa, e o fato de ter o Tesouro Nacional como único acionista facilitava muito. Se coubesse ao Banco do Brasil, que é companhia aberta, a responsabilidade de tocar o programa de privatizações, o Tesouro teria de ressarcir o Banco dos custos incorridos nessa atividade – advogados, tempo dos executivos etc.

A interface do Banco como instituição financeira propriamente dita com a privatização só viria a surgir mais tarde, quando se adotou a política de financiar os grupos compradores dos ativos que o Tesouro colocava no PND para serem alienados. Na sua época, o Banco não concedia apoio financeiro aos compradores. A Embraer, por exemplo, foi a leilão por cinco vezes. Nas quatro primeiras, não apareceu nenhum interessado, e só no quinto leilão surgiu um lance, e mesmo assim com o valor mínimo. Nem se reduziu o preço mínimo nem se ofereceu financiamento ao adquirente, demonstrando que o risco Brasil afugentava os investidores que desejavam um capitalismo sem risco e com vantagens comparativas garantidas.

A privatização foi importante na agenda do Plano Real por ajudar um pouco nas contas públicas, mas ficava então à margem da atividade do Banco como instituição financeira.

A preocupação de Arida com a gestão no Banco, segundo ele próprio, “foi muito diferente das anteriores, e muito diferente de várias das gestões posteriores também”. Chegou a um Banco que funcionava mal como avaliador do risco de crédito de seus projetos. Ele adotava a ideia de que “um banco comercial privado busca maximizar o retorno sobre seu capital, enquanto um banco de desenvolvimento existe para ajudar o país a crescer”.

Mas todo e qualquer banco tem de se assegurar de que os tomadores de seus empréstimos têm como quitá-los e prever a constituição de garantias no caso de inadimplemento. É dever de qualquer Banco proteger seu capital, evitando percentuais elevados de inadimplemento que comprometam sua atuação ao longo do tempo. E no caso do BNDES mais ainda, posto que seu capital é 100% do Tesouro Nacional.

Empréstimos mais longos têm de ser lastreados por funding mais longo para evitar o descasamento de ativos e de passivos, mas a preocupação com garantias e a avaliação da capacidade de pagamento do tomador deve estar presente de qualquer forma.

O BNDES que Arida encontrou não tinha sistemática estabelecida de aprovação de crédito tal como os bancos comerciais. A ênfase era no mérito do projeto, no número de empregos que o projeto geraria, diretos e indiretos. A capacidade de pagamento do tomador tinha peso secundário na decisão de fazer ou não um empréstimo. Sua primeira linha de atuação à frente do BNDES foi criar um Comitê de Crédito e firmá-lo dentro do Banco como filtro fundamental de qualquer decisão de empréstimo.

O Comitê foi composto por funcionários do Banco, e seu funcionamento foi apartado da estrutura funcional então existente. Foram estabelecidos limites de risco por tomador, entendido como o grupo econômico por trás do projeto que pleiteava o financiamento, sem prejuízo de entender a empresa jurídica específica a contratar o empréstimo. Foram estabelecidas normas rígidas para a exigência de garantias. Mais que um protocolo ou conjunto fixo de normas, buscou consolidar uma cultura de crédito reavaliando sistematicamente erros e acertos, para que se aprendesse com a experiência acumulada ao longo do tempo.

A cultura de crédito não tem nada a ver com o apoio ao desenvolvimento econômico. As perguntas são outras.

  • Qual é a capacidade do projeto de pagar a dívida junto ao Banco?
  • Se não pagar, como o Banco pode tomar posse das garantias para vendê-las a terceiros?
  • Qual uma boa estrutura jurídica para as garantias?
  • Como assegurar cláusulas de cross-default para ter certeza de que o tomador do empréstimo pense duas vezes antes de ficar inadimplente em um projeto específico?
  • Como cobrar um empréstimo com risco “soberano”, por assim dizer, como os empréstimos para os Estados?

Essa ênfase no risco de crédito causou certo choque cultural na instituição. O BNDES não costumava exigir contrapartida expressiva dos acionistas dos projetos a serem financiados, cláusulas de cross default ou aval dos controladores.

Sua segunda linha de atuação foi tratar de mudar os conceitos de mérito dos projetos. O primeiro filtro de um projeto tinha de ser o do Comitê de Crédito. Aprovado no Comitê, o segundo filtro era o do mérito. No BNDES que Arida encontrou, em 1994, o mérito era avaliado pelo seu efeito:

  1. sobre o emprego (geração de empregos diretos e indiretos),
  2. sobre a cadeia produtiva (se ajudava na substituição de importações ou seu efeito multiplicador) e também
  3. pelo seu efeito regional, se contribuía para reduzir as disparidades regionais do Brasil.

Para o ponto-de-vista neoliberal como o de Arida, o conceito-chave para avaliação de mérito era o conceito de externalidade. O BNDES só deveria financiar projetos em situações de falha de mercado, isto é, caso o mercado de capitais privado não o financiasse, jamais complementando ou substituindo o financiamento privado.

Como diagnosticar uma falha de mercado? O responsável pela política econômica precisa saber separar imperfeições de mercado (oligopólios e desvios em relação à norma concorrencial) de falhas de mercado causadas por externalidades.

É preciso fundamentar a razão pela qual haveria uma falha de mercado. Na sua visão, a prioridade de atuação do BNDES era financiar a infraestrutura, englobando projetos de mobilidade urbana. Poderia ter adicionado o saneamento como prioridade também, mas como ele era o foco dos financiamentos da Caixa e do FGTS, Arida quis evitar a sobreposição de esforços.

Por que infraestrutura? A razão é que projetos de infraestrutura têm tipicamente retornos baixos e longos períodos de maturação, dependendo, portanto, de financiamento de longo prazo, baixas taxas de juros e facilidade de alavancagem, para se tornar atrativos. Em um ambiente de hiperinflação como o que a economia brasileira vivia em 1993, nenhuma dessas condições era atendida.

Os financiamentos privados no mercado doméstico eram basicamente circunscritos ao curto prazo. O volume de crédito como um todo, antes da “bolha de crédito” provocada pelo Plano Real, era pequeno, por volta de 15% do PIB. O mercado de capitais era incipiente, limitando a capacidade de as empresas se financiarem via debêntures. E a taxa real de juros, como é a praxe benéfica à casta rentista brasileira, era muito alta. Por consequência dessas distorções, o país investia menos do que era socialmente desejável em infraestrutura. Daí a escolha da infraestrutura como prioridade.

A visão estratégica neoliberal de Pérsio Arida era de que, se houvesse sucesso no plano de estabilização, o papel do BNDES como instituição financeira deveria ir encolhendo ao longo do tempo. Caracterizava-se pelo otimismo, infundado na prática, mas amparado na teoria pura, quanto a O Mercado: “como consequência da estabilidade, ocorreria um enorme desenvolvimento dos mercados de crédito e de capitais, a taxa real de juros cairia e haveria naturalmente um alongamento no prazo dos empréstimos bancários”.

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