Desafios da Política Industrial na Atualidade (Carta IEDI 779)

A importância da política industrial ontem e hoje
Sumário

Para quem acha que políticas industriais são coisas do passado, o IEDI vem mostrando, por meio da síntese de trabalhos de importantes instituições e de economistas reconhecidos mundialmente, que este tema continua em voga no debate internacional e que medidas de política industrial continuam sendo adotadas pelos países.

Neste intuito, a Carta IEDI 779 resume dois trabalhos recentemente publicados que não apenas atestam a importância dessas políticas na promoção do desenvolvimento econômico, como também mostram que a política industrial voltou a ser amplamente adotadas por inúmeros países nos últimos anos.

O primeiro desses trabalhos refere-se a um artigo do ex-economista-chefe e vice-presidente sênior do Banco Mundial, Justin Lin, intitulado “Política industrial revisitada”, que foi publicado no final de 2016 como capítulo do livro “Efficiency, Finance, and Varieties of Industrial Policy”, organizado pelo prêmio nobel Joseph Stiglitz em parceria com Akbar Noman.

Já o segundo trabalho é uma sessão do relatório da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) Science, Technology and Innovation Outlook de 2016, dedicada exclusivamente ao tema da política industrial e denominada “Novas Políticas Industriais”.

Para o economista Justin Lin, que nada tem de heterodoxo, todas as economias que conseguiram deixar de ser agrícolas e se industrializaram, tornando-se estruturalmente avançadas e com elevada renda per capita, “tiveram governos que desempenharam um papel proativo ao auxiliar firmas individuais a superar problemas inevitáveis de coordenação e externalidades”. E mais: nessas economias, dentre as quais as potências europeias, da América do Norte e da Ásia, os governos continuam, ainda hoje, a promover políticas deste teor. 

A depender da dotação inicial de trabalho, capital e recursos naturais, Lin defende, em suma, que as políticas industriais tenham como foco as vantagens comparativas de uma forma dinâmica, evoluindo conforme mudarem os preços relativos, creditando ao mercado o papel de alocador de recursos. Com isso em vista, o autor propõe seis passos básicos para a formulação de políticas industriais de sucesso:

1) identificar produtos e indústrias em que o país apresenta vantagens comparativas;

2) disponibilizar ações para superar barreiras à entrada e outros obstáculos à sofisticação ou ao aumento da qualidade destes produtos;

3) encorajar empresas estrangeiras a realizar investimentos nestes setores e criar incubadoras tecnológicas para o setor privado doméstico;

4) atentar para os novos nichos de atuação encontrados pelo setor privado interno, apoiando seu empreendimento e aumento de escala;

5) investir em parques industriais, zonas de exportações e outras melhorias para o setor privado em geral;

6) promover incentivos como isenções fiscais durante um número limitado de anos, financiamento e acesso prioritário à importação de equipamentos fundamentais – tomando o cuidado de não se alimentar comportamentos rentistas.

O relatório da OCDE, por sua vez, traz as experiências mais recentes de política industrial, que se avolumaram a partir da crise global de 2008, tanto em países desenvolvidos, como EUA, Reino Unido, França etc, como em países emergentes, a exemplo da China e da Índia.

Para a OCDE, dentre as razões para o renovado interesse dos países desenvolvidos pela adoção de política industrial estão suas preocupações em relação às perdas de capacidade industrial (desindustrialização), com efeitos adversos sobre o crescimento da produtividade, e à crescente concorrência das economias emergentes, a perspectiva de uma “nova revolução na produção” baseada em ciência e tecnologia (Indústria 4.0 ou Manufatura Avançada), bem como pressões ambientais em prol de tecnologias mais limpas.

Como atualmente há um crescente consenso de que os riscos associados à política industrial seletiva precisam ser minimizados, é preciso, segundo o estudo, a adoção de um novo enfoque da política industrial, de maneira a evitar a influência indevida de interesses estabelecidos e de reconciliá-la com a política de concorrência, sem abrir mão dos papéis de facilitação e de coordenação que os governos devem desempenhar.

No que se refere aos instrumentos de política, a OCDE destaca que os governos que já adotam esse novo enfoque utilizam uma ampla variedade de instrumentos e buscam aperfeiçoar a combinação de políticas. Em adição a um conjunto de iniciativas do lado da oferta, alguns países atribuem às encomendas governamentais um papel específico de estímulo às inovações. Essas iniciativas do lado da demanda são particularmente efetivas ao estimular inovações orientadas à missão.

Os desafios da política industrial na atualidade

Justin Yifu Lin – ex-economista-chefe e vice-presidente sênior do Banco Mundial entre 2008 e 2012 –, em seu trabalho “Política industrial revisitada”, publicado no final de 2016 como capítulo do livro “Efficiency, Finance, and Varieties of Industrial Policy”, organizado pelo prêmio nobel Joseph Stiglitz em parceria com Akbar Noman, propôs uma abordagem da Nova Economia Estrutural (NEE) para superar as dificuldades metodológicas e os desafios de se identificar políticas industriais para o desenvolvimento econômico, tarefa esta ainda mais difícil diante dos novos desdobramentos tecnológicos da indústria 4.0.

Historicamente, a política industrial foi um instrumento fundamental em todas economias que conseguiram deixar de ser agrícolas e se industrializaram, tornando-se estruturalmente avançadas e com alta renda per capita. Mais do que isso, os governos desses países, ainda hoje, continuam promovendo políticas desta natureza. Os casos notáveis de sucesso, especialmente desde os anos setenta, foram Japão, os chamados Tigres Asiáticos – Taiwan, Hong Kong, Coreia do Sul e Singapura – e China. Índia e Brasil também podem ser citados como economias que se tornaram polos de crescimento mundial e que conseguiram reduzir bastante a extrema pobreza.

Entretanto, diversos países em desenvolvimento não obtiveram o mesmo sucesso. Como esclarece o autor, nos anos cinquenta e sessenta, os governos de vários Estados socialistas e/ou em desenvolvimento adotaram uma visão estruturalista de fortalecimento da indústria capital-intensiva, agindo muitas vezes de forma a criar vantagens comparativas – ao invés de apostar somente nas preexistentes. A política industrial estabelecia, em geral, medidas para garantir mercado às grandes empresas nacionais, redução de taxas de juros, controle de preço de matérias-primas e contenção de custos de investimento e operações. Segundo Lin, em diversas situações essas políticas geraram distorções e acabaram falhando em seus objetivos últimos de desenvolvimento econômico.

No contexto recente de crise financeira internacional – tal qual nos anos trinta – voltaram a efervescer novas teorias de desenvolvimento, trazendo mais uma vez à tona o papel do Estado na promoção de políticas industriais. A abordagem de Justin Lin integra a chamada Nova Economia Estrutural (NEE), que confere à inovação tecnológica, sofisticação industrial e diversificação econômica destacada importância para elevação da produtividade e da renda per capita dos países.

Partindo da dotação inicial dos fatores trabalho, capital e recursos naturais, o autor defende investir nas vantagens comparativas endogenamente disponíveis, aproveitando de sua competitividade no exterior para elevar a escala de produção para, então, utilizar o excedente gerado para agregar valor em suas atividades econômicas.

De maneira geral, segundo Lin, a NEE defende que as políticas industriais tenham como foco as vantagens comparativas de uma forma dinâmica, creditando ao mercado o papel de alocador de recursos, mas reconhecendo o papel facilitador do Estado no processo de sofisticação industrial.

Nesse sentido, as empresas de países em desenvolvimento devem adquirir inovações tecnológicas e industriais alinhadas com suas vantagens comparativas aprendendo com os países desenvolvidos. Aliás, de acordo com o autor, o desafio maior é manter o crescimento econômico consistente com as vantagens comparativas, já que no decorrer do tempo ocorrerão alterações nos preços relativos e as firmas terão dificuldades de aumentar a intensidade do capital e da tecnologia na produção.

Primeiro, porque as empresas necessitam de informações sobre novas tecnologias e mercados, o que implica custos de transação que elas não necessariamente têm como capitanear. Segundo, porque a tecnologia, em si, para a sofisticação produtiva é cara e exige investimentos diversos em infraestrutura educacional, financeira, legal, logística, que geralmente necessitam de coordenação além da decisão das firmas.

Na realidade, o sistema de preços relativos não se dá em mercados perfeitamente competitivos como muitos modelos teóricos pressupõem, mas, ao contrário, se dão em mercados concentrados e oligopolizados. Por isso, mesmo assumindo que os mercados constituem o mecanismo básico de alocação eficiente dos recursos econômicos em cada um dos estágios do desenvolvimento, o governo deve exercer um papel proativo e facilitador na superação das externalidades e problemas de coordenação, buscando aprimorar as instituições que asseguram a concorrência efetiva nos mercados de produtos e fatores.

Assim, para Lin o governo pode exercer esse papel de quatro formas principais:

1) prover informação sobe novas indústrias conforme evoluem os preços relativos dos fatores;

2) coordenar investimentos em infraestrutura para as indústrias relacionadas;

3) subsidiando atividades com externalidades durante o período inicial de introdução de novas tecnologias e mercados;

4) possibilitar incubadoras para o desenvolvimento de novas tecnologias ou atraindo investimentos em áreas com restrições de capital ou estruturais.

Melhorando a atuação do governo

Lin propõe os seguintes passos básicos para a formulação de políticas industriais de sucesso para um país em desenvolvimento:

1)  Identificar uma lista de bens e serviços transacionáveis dos últimos 20 anos exportados por países com dotações de fatores semelhantes, mas com renda per capita ao menos duas vezes superior (ou que há 20 anos tinham renda per capita no mesmo patamar do país atualmente);

2)  Dentre os setores desta lista, o governo deveria implementar políticas, priorizando algumas firmas domésticas que já atuam nesses mercados, para superar barreiras à entrada, notadamente os obstáculos à sofisticação ou ao aumento da qualidade dos seus produtos;

3)  Caso não existam ou sejam poucas as empresas domésticas nos setores da lista, o governo pode encorajar empresas estrangeiras a realizar investimentos no país. Pode também criar incubadoras tecnológicas para catalisar a entrada de firmas privadas, ou outras formas de gerar o conhecimento tecnológico necessário para o estabelecimento dessa produção interna;

4)  Além dos setores que compõem a lista inicial, o governo também deve atentar para os novos nichos de atuação encontrados pelo setor privado nacional, apoiando seu empreendimento e aumento de escala, promovendo o desenvolvimento local de novas tecnologias e vantagens comparativas;

5)  No caso de o país possuir uma infraestrutura deficiente e um ambiente ruim de negócios, o governo pode investir em parques industriais, zonas de exportações e outras melhorias para o setor privado em geral – o que depende inicialmente da sua capacidade de financiamento desses investimentos, mas que, uma vez realizados, incentivam o investimento privado ao reduzir custos de transação e melhorar a coordenação dos negócios;

6)  Promover incentivos para que firmas pioneiras domésticas ou investidores externos operem com os produtos identificados nas listas, na medida em que seus investimentos gerem conhecimento público não-rival. Tais medidas incluiriam, por exemplo, isenções fiscais durante um número limitado de anos, crédito direto para financiamento, acesso prioritário às reservas externas para importar equipamentos fundamentais etc. Todavia, não é aconselhável que os incentivos se deem sob a forma de renda de monopólio, tarifas elevadas ou outros expedientes rentistas.

O que se propõe, então, é que o governo facilite o desenvolvimento das vantagens comparativas, restringindo-se a prover informação, coordenação, infraestrutura e compensação de externalidades.

Em resumo, para Lin, não há dúvida da contribuição positiva da política industrial no desenvolvimento econômico dos países. A questão recai sobre qual desenho de política industrial é capaz de obter sucesso. Segundo ele, “todo país em desenvolvimento tem o potencial de crescer dinamicamente por décadas, e se tornar um país de renda-média ou até de renda alta em uma ou duas gerações, se o governo tiver a correta política industrial de facilitar o desenvolvimento do setor privado ao longo dos traços de suas vantagens comparativas”.

O novo consenso sobre política industrial na visão da OCDE

Segundo a OCDE, após um período de descrédito em razão de experiências negativas das “escolhas de vencedores” pelos governos, o interesse em políticas voltadas à indústria de transformação cresceu na última década. Na esteira da recente crise econômica, muitos formuladores de política nas economias desenvolvidas passaram a buscar novas fontes de crescimento. A perda de capacidade de produção manufatureira e a concorrência crescente das economias emergentes bem como as perspectivas de uma nova revolução industrial baseada em ciência e tecnologia contribuíram igualmente para a renovação do interesse.

As pressões ambientais também levaram os governos a reconsiderar os méritos da política industrial. Dado que as inovações são, em certos aspectos, dependentes da trajetória das tecnologias existentes, os governos têm importante papel a desempenhar, reorientando as mudanças tecnológicas em direção a tecnologias mais limpas e estimulando o investimento privado em novas atividades amigáveis ao meio ambiente. Assim, vários países têm procurado novas formas de fortalecer a criação de valor da indústria de transformação, adicionando capacidade em manufaturas avançadas, em baixo carbono e em novas tecnologias.

Há atualmente um crescente consenso de que os riscos associados à política industrial seletiva precisam ser minimizados, o que requer a adoção de um novo enfoque da política industrial. Além de assumir papéis de facilitação e coordenação, o governo buscaria desenvolver novas formas de trabalho em conjunto com o setor privado, evitando a influência indevida de interesses constituídos. Esse novo enfoque pretende também reconciliar a política industrial com a política de concorrência.

Principais características e instrumentos

De acordo com a OCDE, as novas políticas industriais apresentam, em geral, as seguintes características:

•  Foco na melhoria das condições estruturais: inovações são conduzidas pelas empresas e, para que as inovações ocorram, as empresas devem operar em condições favoráveis. Tais condições envolvem a aplicação das leis de concorrência, abertura comercial e disponibilidade de trabalhadores qualificados (educação e treinamento vocacional) etc.

•  Apoio aos vínculos: as atividades de inovação dependem de vários tipos de vínculos entre os atores (empresas, universidades, indivíduos, intermediários). Algumas vezes esses vínculos não funcionam de forma eficiente, motivando os governos a apoiar, entre outras coisas, a cooperação em pesquisa bem como o compartilhamento de conhecimento entre empresas e entre empresas e universidades.

•  Apoio tecnológico upstream: o suporte governamental se concentra mais no estágio à montante e para tecnologias genéricas, e assim não impede a concorrência à jusante nem infringe as regras de ajuda estatal dos acordos internacionais, como OMC e União Europeia. Essa abordagem contrasta com o enfoque prévio de “escolha dos vencedores”.

•  Apoio ao empreendedorismo: em vários campos tecnológicos, novas empresas são essenciais para o desenvolvimento de inovações e auxiliam a manter a imprescindível pressão concorrencial sobre as empresas estabelecidas. Todavia, frequentemente, novas empresas enfrentam barreiras, como dificuldade de acesso a financiamento e habilidades, que o governo pode ajudar a resolver.

•  Atração de multinacionais estrangeiras e fortalecimento do papel das empresas domésticas nas cadeias globais de valor: os governos reconhecem que os vínculos internacionais são essenciais para a indústria moderna e que os fluxos de tecnologia são mundiais.

No que se refere aos instrumentos de política industrial, a OCDE destaca que os governos que adotam a nova abordagem utilizam uma ampla variedade e buscam aperfeiçoar a combinação de políticas. Assim, em adição a um conjunto de iniciativas do lado da oferta, alguns países atribuem às encomendas governamentais um papel específico de estímulo às inovações. Como usuário preponderante e principal fonte de demanda, os governos podem influenciar a difusão de inovações. As iniciativas do lado da demanda são particularmente efetivas ao estimular inovações orientadas à missão, criando um mercado para tecnologias em áreas onde se faz necessário resolver os desafios ambientais e sociais (por exemplo, saúde e cuidados com a saúde).

Tendências recentes

Vários países da área da OCDE adotaram recentemente iniciativas de política industrial e de política para a indústria de transformação. Alguns países, como Reino Unido e Itália, lançaram planos e/ou programas que visam ampliar a capacidade das empresas industriais em realizar atividades de P&D e inovação.

No Reino Unido, o governo lançou uma ampla estratégia industrial em 2012, com foco em tecnologia, habilidades, acesso a finanças, parcerias setoriais e encomendas. Foram identificados onze setores e as estratégias foram desenvolvidas em conjunto com a indústria de modo a construir confiança e garantir os investimentos no longo prazo. Importantes iniciativas foram financiadas em conjunto pela indústria e pelo governo, como o Instituto de Tecnologia Aeroespacial, Centro de Propulsão Automotiva Avançada, o Centro para Inovação Agrícola. Adicionalmente, o governo destinou 600 milhões de libras para o financiamento de P&D em oito tecnologias emergentes com potencial de aplicação intersetorial. O governo britânico também criou diversos Centros Catapultas nos quais empresários, cientistas, clínicos e engenheiros trabalham lado a lado nos estágios finais das atividades de P&D, ajudando a transformar ideia de alto potencial em novos produtos e serviços.

Na Itália, foi criado em 2012 o programa “Fábrica Inteligente”, com a missão de propor, desenvolver e executar uma estratégia baseada em P&D com vistas a: 1) dirigir a transformação da indústria italiana para novos produtos, serviços, processos e tecnologias, 2) criar uma comunidade industrial competitiva no desenho, aplicação e exploração dos resultados das pesquisas; 3) conectar as políticas regionais e nacionais de P&D com as políticas e iniciativas internacionais. Entre outras formas de suporte, a Itália se concentra em IDE para fortalecer micro e pequenas empresas, combinando atividades tradicionais com setores de alta tecnologia.

Muitos países adotaram, em suas estratégias nacionais de ciência e tecnologia, enfoques setoriais. Em alguns casos, executaram iniciativas orientadas aos setores, combinando funding direto, isto é, subsídios e financiamento de capital próprio, e funding indireto por meio de incentivo fiscal. Esses foram os casos, entre outros, da França, da Holanda e dos Estados Unidos.

Na França, o governo lançou, em setembro de 2013, o programa “Nova França Industrial” (NFI) composto de 34 planos de reconquista industrial, com objetivo de apoiar a modernização de todas as empresas para utilização de tecnologias digitais. Em 2015, os 34 planos do NFI foram agrupados em dez Soluções Industriais com enfoque em mercados com alto potencial de crescimento: Novos Recursos (biomateriais e recicláveis), Cidade Sustentável, Mobilidade Ecológica, Transporte de Amanhã. Medicina do Futuro, Economia de Dados, Objetos Inteligentes, Segurança Digital, Alimentos Inteligentes e Indústria do Futuro. Para a maioria das Soluções foram fixadas metas quantificadas.

Na Holanda, o governo apresentou em 2010 uma iniciativa de política industrial e de inovação, com foco em nove setores: água, alimentos, horticultura, sistemas e materiais de alta tecnologia, ciências da vida, química, energia, logística e indústrias criativas. Esses setores-chave são caracterizados por uma forte posição de mercado e de exportação, sólida base de conhecimento e colaboração estreita entre empresários e institutos de pesquisa e potencial para responder aos desafios da sociedade. O funding dedicado aos instrumentos da iniciativa é de apenas US$ 128 milhões por ano. Todavia, a pesquisa pública nas universidades e nos institutos privados de pesquisa que está sendo alinhada à iniciativa conta com um volume considerável de recursos: US$ 1,2 bilhão, excluindo funding regionais e da União Europeia.

Nos Estados Unidos, o orçamento de 2016 previa US$ 2,4 bilhões para o financiamento de atividades de P&D na indústria de transformação avançada em suporte ao esforço nacional visando reunir indústria, universidades e governo federal para investir em tecnologias emergentes. Além de criar empregos industriais de alta qualidade, esses investimentos irão expandir as atividades de P&D em processos de produção inovadores, materiais industriais avançados e robótica. Igualmente, irão apoiar esforços em curso de promoção do empreendedorismo e da transição entre as descobertas e comercialização.

O estudo da OCDE também menciona iniciativas de política industrial em países de economia emergentes, que não participam da OCDE. A China, por exemplo, lançou, em 2015, o plano “Fabricado na China 2025”, que visa reforçar o poder industrial nacional por meio do maior uso de tecnologias digitais na indústria, do fortalecimento da inovação, da qualidade dos produtos, da sustentabilidade ambiental, do aperfeiçoamento da estrutura industrial e do desenvolvimento de recursos humanos na indústria de transformação. Dez setores foram selecionados como alvo do suporte governamental: tecnologia de informação e comunicação; equipamento de controle numérico e robótica; equipamento aeroespacial; navios de alta tecnologia e equipamentos de engenharia oceânica; equipamentos ferroviários, veículos com eficiência energética e novas energias; equipamento de geração de energia; novos materiais; medicina biológica e aparelhos médicos; e, maquinário agrícola.

Já a Índia aprovou, pela primeira vez, em 2011, uma política nacional para a indústria de transformação que visa elevar a participação da indústria no PIB para 25% em 2022. Em 2014, lançou, igualmente, a campanha “Produzir na Índia”, com o objetivo de transformar o país em um centro industrial mundial. Essa campanha visa facilitar as políticas, simplificar os regulamentos e melhorar a previsibilidade das políticas de modo a atrair investidores estrangeiros (ver Carta IEDI n. 709).

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