Representatividades Estaduais no Congresso Nacional

O voto dos eleitores brasileiros realmente não tem o mesmo peso quando eles votam para o Senado e para a Câmara dos Deputados. Um propósito de Jairo Nicolau, no livro “Representantes de quem?: Os (des)caminhos do seu voto da urna à Câmara dos Deputados”, é mostrar quais são as razões dessa assimetria especificamente na composição da Câmara dos Deputados.

Essa não é uma característica recente. Pelo contrário: o Brasil nunca teve um Legislativo nacional em que a representação dos estados (províncias, no Império) fosse rigorosamente proporcional à população residente nesses estados.

Em quase todos os países do mundo, o Legislativo nacional é composto por representantes escolhidos em determinadas regiões. Em algumas democracias, as unidades administrativas – estados, províncias, departamentos, cantões – são transformadas em unidades eleitorais [distritos], cada qual elegendo determinado número de representantes.

Na Espanha, por exemplo, o Congresso de los Diputados é composto por 350 representantes escolhidos em quinze províncias; as menores (Celta e Melilla) elegem um representante, e a maior (Madri) elege 36. Em outras democracias, o território é dividido em unidades específicas para fins eleitorais. O Reino Unido, por exemplo, é recortado em 650 distritos eleitorais, e cada distrito elege um deputado para a Câmara dos Comuns.

Uma pergunta que os legisladores de cada país têm que responder em algum momento é: qual critério será utilizado para distribuir as cadeiras da Câmara dos Deputados entre as diversas unidades eleitorais do país?A resposta mais óbvia é utilizar uma fórmula matemática que garanta que cada região terá o número de cadeiras aproximadamente proporcional à sua população ou eleitorado.

Como cada país organiza as bancadas regionaispode parecer uma questão trivial, mas é de suma importância para quem estuda os regimes democráticos. Uma das premissas fundamentais da moderna teoria democrática é que o voto de cada cidadão deve ter o mesmo peso. Este foi um dos fundamentos daqueles que defendiam o sufrágio universal e lutavam para extinguir os privilégios que alguns eleitores tinham em decorrência de renda e status. A premissa é resumida no bordão “um cidadão, um voto”.

Os eleitores de um país em que o presidente é escolhido diretamente não têm dúvidas de que os votos dos cidadãos têm o mesmo peso. Já na eleição para a Câmara dos Deputadosa igualdade é garantida apenas se as regiões tiverem um número de representantes proporcional à sua população.

A preocupação de garantir uma relação rigorosamente proporcional entre a população das regiões e o número de representantes começou nos Estados Unidos, ainda no século XVIII. A Constituição americana, já no primeiro artigo (seção dois), definiu que as cadeiras da Câmara dos Deputados seriam distribuídas de acordo com a população dos estados, assegurando que cada um deles teria pelo menos um representante.

O texto previa ainda que as bancadas seriam redistribuídas a cada dez anos, após a realização dos censos demográficos. Nos primeiros anos após a promulgação da nova Constituição, Thomas Jefferson e Alexander Hamilton, dois dos Pais Fundadores da República americana, propuseramfórmulas diferentes para distribuir as cadeiras entre os estados. As fórmulas passariam para a posteridade com o nome de cada um deles.

A maior ou menor equidade na distribuição de cadeiras do Legislativo entre as regiões de um país é afetada por uma série de fatores.

O primeiro deles é o método matemático empregado. Quase todas as fórmulas começam dividindo o total da população pelo número de cadeiras da Câmara dos Deputados, para chegar a uma média nacional. Pensemos, por exemplo, no Brasil atual, que tem cerca de 200 milhões de habitantes e 513 deputados federais. O resultado da divisão da população pelas cadeiras é de c.394 mil.

Se dividirmos a população de cada brasileiro por esse valor, encontramos o número de cadeiras que cada um deles deveria ter na Câmara dos Deputados. Feita essa conta, observamos em seguida que muitas cadeiras não serão alocadas por causa das frações. Um estado pode receber 3,7, o outro 23,4.

Como fazer? A questão pode parecer simples, mas tem atormentado os matemáticos. Há métodos que tendem a favorecer as regiões mais populosas, enquanto outros tendem a sobrerrepresentar as menos populosas. Embora existam fórmulas muito eficientes, nenhuma delas tem como resolver de uma vez por todas o problema das frações.

A segunda razão para a existência de disparidades na representação das regiões é a mobilidade dos habitantes pelo território. Sabemos que o crescimento populacional ocorre de maneira desigual. Áreas que passam por acelerado crescimento econômico tendem a atrair mais gente, enquanto outras regiões perdem habitantes. Ao longo dos anos, uma região que ficou adensada acaba sub-representada na Câmara dos Deputados, enquanto outras tornam-se sobrerrepresentadas. Para combater essa fonte de disparidade, a solução é refazer a distribuição de cadeiras a intervalos regulares(como acontece nos Estados Unidos).

A terceira razão é a decisão deliberada dos legisladores de favorecer ou prejudicar as bancadas de certas regiões. Na Argentina, por exemplo, nenhuma das províncias pode ter menos de cinco cadeiras na Câmara dos Deputados. A província de Santa Cruz deveria ter apenas um representante, mas elege cinco. A norma adotada no Brasil estabelece cada unidade da Federação eleger de 8 (mínimo) a 70 (máximo) deputados.

Na prática, nenhuma democracia consegue distribuir perfeitamente o total de cadeiras da Câmara dos Deputados entre as diversas circunscrições eleitorais do país. Observamos uma gradação que vai de países que garantem uma distribuição altamente proporcional até outros em que existe uma acentuada distorção entre a população das circunscrições eleitorais e o total de cadeiras que a elas corresponde no Legislativo. Suécia, Finlândia, Nova Zelândia e Portugal apresentam uma distribuição bem equilibrada. No outro extremo, Chile, Bolívia e Argentina exibem uma alta desproporcionalidade.

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