Cenário 2019: Política Externa

Assis Moreira (Valor, 12/12/18) avalia: o próximo ano promete confusões na cena internacional, dependendo de como vai evoluir a relação entre os Estados Unidos e a China, as maiores potências globais. De seu lado, o governo de Jair Bolsonaro quer recuperar influência brasileira no exterior. No entanto, sua política externa deverá navegar na defensiva.

Na campanha, Bolsonaro usou uma retórica inflamada, sugerindo alinhamento com os EUA, jogou suspeita sobre fluxos de investimento e comércio da China, assumiu postura de confrontação com Venezuela e Cuba, defendeu a revisão do Acordo de Paris (sobre mudanças climáticas) e a transferência da embaixada brasileira em Israel para Jerusalém.

A retórica diminuiu de tom, uma vez eleito. Mas retrocessos retóricos ou práticos têm um custo. Não basta a percepção sobre a política econômica – que é boa, até agora. A imagem do Brasil estará muito associada, sobretudo nas democracias ocidentais, a temas como ambiente e direitos humanos. A capacidade de o país gerar simpatia deteriorou-se. Os primeiros ataques mais incisivos contra o novo governo certamente virão de fora, de uma oposição bem aparelhada no exterior desde o impeachment de Dilma Rousseff.

Bolsonaro chega ao poder num contexto de reconcentração do poder no mundo. Primeiro, com certos elementos da volta de bipolaridade, em que os EUA e a China ocupam espaços de potências diferentes dos demais.

No imediato segundo plano vem a Rússia, graças a seu arsenal de mísseis nucleares. Vladimir Putin continua a praticar uma política geopolítica ofensiva pelo qual restabelece parte do poder que a União Soviética tinha em sua zona de influência.

Vem em seguida outro grupo, em que a Europa tem força econômica, soft power, mas está enfraquecida. Atravessa uma crise política que não deixa um bom presságio. Ninguém sabe quanto tempo mais Angela Merkel poderá governar a Alemanha. Emmanuel Macron perdeu a credibilidade para fazer grandes reformas depois das reações violentas de rua na França. Com Theresa May, que enfrenta contestação ao acordo sobre o Brexit (saída do Reino Unido da União Europeia), a questão é se ela ainda será a chefe de governo na semana seguinte. A Itália está nas mãos de populistas de direita que causam tremores no mercado.

No patamar seguinte estão emergentes como Índia e Brasil, cada um com momentos diferentes. A Índia cresce bem economicamente, mas enfrenta sempre muitas debilidades decorrentes da pobreza em que vive. E a tensão é permanente com a China.

Na América Latina, há uma orientação mais de centro-direita. Já o México vai na direção oposta do Brasil pela primeira vez em décadas, com um governo de esquerda populista. E não se pode excluir as chances de Cristina Kirchner voltar ao poder na Argentina.

Um desafio para o governo Bolsonaro é como vai reagir ao que está em jogo – não apenas pelos discursos, mas pela situação concreta. E, assim, como evitar inflexões gratuitas e desnecessárias na relação com os parceiros, porque tudo tem um preço.

Há sinais de compreensão nesse sentido. A equipe de transição indica que mudança de embaixada para Jerusalém vai ocorrer, mas não se sabe quando.

Além disso, Bolsonaro acabou desistindo a fusão dos Ministérios da Agricultura e do Meio-Ambiente, que iria gerar muito ruído internacional e piorar a percepção da qualidade das exportações agrícolas brasileiras.

Por outro lado, a dosagem da convergência com Donald Trump necessita de cuidado. A crença excessiva em relação à aproximação com os EUA não faz sentido, até e porque nem Washington está pedindo alinhamento automático. O que Trump disse em 2017 em discurso na ONU foi o contrário, ao martelar seu credo de “America First” (América em primeiro lugar) e que cada um devia cuidar de si.

O governo de Michel Temer tentou maior aproximação com os EUA. Mas não foi correspondido, porque Trump preferia esperar a eleição. O americano diz ver em Bolsonaro um novo parceiro. Mas não há indicação de Washington sobre o que pode oferecer ao Brasil. No plano internacional, Trump continua agindo com alto grau de imprevisibilidade, teatralidade e improviso.

O Brasil tem muito a fazer com os EUA, independentemente do comando na Casa Branca. A ideia de tentar abrir o mercado americano e ter acesso a tecnologia de ponta é interessante. Mas encontrar nichos nas cadeias de valor será complicado. Trump justamente está quebrando essas cadeias globais. O que interessa é produzir perto de onde se vai vender.

Quem aposta que o “céu é o limite” na relação com os EUA pode amargar decepções. De um lado, isso exigirá também se criar uma verdadeira competição no Brasil, abrir bem mais o mercado interno. De outro, produtores de Estados que votam em Trump ocupam os mesmos nichos de produção do Brasil, como bens agrícolas, carnes, soja, minerais.

Trump busca nos confrontos impor um comércio administrado que favoreça seus eleitores. Quem espera recompensa por parte dos EUA, com maior aproximação, pode se decepcionar. Pode até surgir plano de “chegar ao céu” por uma nova cadeia produtiva centrada na América do Sul, oposta aos chineses, mas é algo para o futuro.

O governo Bolsonaro deve se aproximar mesmo dos EUA. O complicado é, ao mesmo tempo, colocar o dedo na cara do seu maior cliente, a China, que representa 45% do superávit brasileiro neste ano. Se com os EUA há concorrência agrícola, com a China a complementaridade é importante. Se o próximo governo quer mudar o ritmo do fluxo comercial, é preciso mostrar alternativas para onde vai vender soja, suínos etc.

“A crença excessiva sobre a aproximação com os EUA não faz sentido, nem Trump pede alinhamento automático”

Enquanto o próximo governo suspeita dos investimentos chineses, em Pequim as informações são de crescente insatisfação em círculos do Partido Comunista com a ambição internacional do presidente Xi Jinping. Sobretudo, incomodam segmentos do PC a dita generosidade de financiamento externo para países sem condições de pagar de volta, como a Venezuela.

A presença massiva da China na África e na América do Sul não gera necessariamente ganhos para o Brasil. Se os chineses começarem a produzir soja na África, será um problema para produtores brasileiros. Uma eventual base militar na América do Sul seria outra dificuldade. Enquanto os chineses estiverem ocupados com os EUA, tanto melhor para outros parceiros.

Os rumos da relação EUA-China serão determinantes para o estado da economia global em 2019. A questão é se haverá algum grau de distensão ou acirramento do confronto. A se presumir que exista racionalidade nos dois lados, que têm seus linhas duras, seria de se esperar distensão. Mas isso depende até que ponto Trump vai usar a retórica anti-China na eleição.

O Brasil não tem por que escolher entre EUA e China. O grande confronto geoeconômico está se dando pela indústria de semicondutores, inteligência artificial, robótica, dos quais o Brasil não é um “player” e não precisa se meter.

A disputa das sobretarifas deflagrada por Trump é um instrumento para conseguir concessões no curto prazo. O risco é de esse conflito conduzir a uma recessão. O Brasil teria ainda mais dificuldades, num cenário menos benevolente, para corrigir seus desequilíbrios, especialmente o déficit fiscal.

Quanto à Europa, que poderia ser o sócio brasileiro mais factível para investimentos, continua muito dividida e não consegue ter política conjunta para pesar mais na cena internacional.

A Alemanha, principal motor econômico do bloco, vai passar um período de lento esvaziamento de Merkel, o que já foi sentido na negociação com o Mercosul. A Alemanha é que tinha de liderar o acordo. Isso não foi feito, prevalecendo interesses defensivos de França e Irlanda, entre outros.

Com o euroceticismo aumentando, a possibilidade é grande de a renovação do Parlamento Europeu, em maio de 2019, resultar numa nova Comissão Europeia (o braço executivo da UE) mais conservadora e mais debilitada.

“O Brasil não pode fazer menos do que tem capacidade de fazer, mas não pode pretender mais do que pode fazer”

De outro lado, questionamento no Brasil da mudança do clima e sugestões de flexibilidade na proteção ambiental têm impacto na Europa e subsidiariamente nos EUA. Na Europa, pode motivar protecionismo contra produtos brasileiros. Nos EUA, competidor na área agrícola, ajuda o país a desmontar a imagem de produtos brasileiros e a tentar abocanhar fatias na Europa e no Oriente Médio para frango e soja, por exemplo.

No comércio, a recente trégua anunciada entre os EUA e a China deixou parceiros na Organização Mundial do Comércio (OMC) numa situação delicada. O que estava se desenhando era os EUA buscarem apoio e influência, para emparedar a China e reduzir seu peso na cena internacional.

Se o chamado G-2 tiver um entendimento muito afinado para negociar regras do futuro do comércio na OMC, os outros parceiros perdem poder relativo. Se estiverem menos afinados, e portanto co menor grau de convergência, o Brasil e outros países ganham alguma perspectiva de influência.

O Brasil é um país com pouca presença no comércio internacional e está num segmento excessivamente regulado, que é a agricultura. Seus exportadores precisam de normas internacionais para diminuir dificuldades no dia a dia das transações comerciais. O sistema multilateral comercial é essencial. A equipe de Bolsonaro pode até insistir mais em busca de acordos bilaterais. Mas será um erro se negligenciar o multilateral, especialmente quando se buscam formas de agilizar acordos e definir o futuro do comércio internacional. Inici ativas plurilaterais (participa quem quer) devem prosperar.

Os EUA podem ser dar ao luxo de ações unilaterais, como estão fazendo. Mas o diferencial de poder entre EUA e Brasil é avassalador. A constatação é clara: o Brasil não pode fazer menos do que tem capacidade de fazer, mas não pode pretender mais do que pode fazer. O país não tem cacife para querer ser mais trumpiano do que Trump em matéria de comportamento internacional. O custo vai ser elevado.

Para 2019, o governo de Jair Bolsonaro deverá organizar a cúpula dos líderes do Brics (Brasil, Rússia, Índia, China e Africa do Sul). O plano é de ser realizada em novembro, em Brasília.

O próximo governo não deve se limitar a uma presidência minguada do grupo. A aproximação do Brics com o setor privado para estimular participação em projetos de infraestrutura é fundamental. Ainda mais quando se sabe que certos investidores de países desenvolvidos visivelmente não tem interesse em construir estrada no Brasil, por exemplo.

Já uma ideia que circula entre alguns membros do futuro governo de Bolsonaro não tem como decolar tão cedo: a negociação de um acordo de livre-comércio entre os cinco membros do Brics. A China fez a proposta, há dois anos, com apoio explícito da Rússia. Na ocasião, o governo brasileiro fez uma dita reflexão interna, com a participação da Confederação Nacional da Indústria (CNI), e concluiu que não apoiaria a iniciativa.

Agora, a situação parece mais complicada. A India provavelmente não concordaria. A política comercial que o primeiro- ministro Narendra Modi vem implementando tem sinais explícitos de substituição de importações.

Uma melhora da imagem do Brasil no exterior passa pela economia, pois depende também para atrair mais fluxo de investimentos. A provável vinda de Bolsonaro ao Forum de Davos, nos Alpes suíços, será a primeira visita de grande visibilidade.

Sobretudo, seu governo poderia se inspirar em parte de seu lema da campanha. “Brasil acima de tudo” deveria ser o mote de uma política externa independente e de não alinhamentos.

Não há nada resolvido nas relações comerciais entre Estados Unidos e China e o acerto feito em Buenos Aires entre o presidente americano Donald Trump e o líder chinês Xi Jinping apenas retira por 90 dias a ameaça de retaliações mútuas – mantendo as existentes. A euforia dos mercados financeiros é tão compreensível quanto efêmera.

Há estranhas dissonâncias entre o comunicado do Departamento de Estado americano, que avançou os objetos de negociação, as entrevistas do diretor do Conselho Nacional de Economia, Larry Kudlow, e o laconismo do texto oficial chinês. Tudo indica que Trump, sempre ávido por autopromoção, esteja fazendo propaganda e não sendo fiel aos fatos. Segundo Washington, Xi concordou em “comprar quantidades substanciais de bens agrícolas e industriais”, o que é possível como gesto de boa vontade. Kudlow, porém, chegou a mencionar disposição de Pequim de compras de US$ 1,3 trilhão – dez vezes mais do que os EUA exportam para a China em um ano. Assim como anunciou a intenção chinesa de zerar tarifas de automóveis, que Pequim não confirma.

O que vem a seguir no comunicado é uma lista de desejos de Trump e um prato indigesto para Pequim, que teria aceito discutir “mudanças estruturais sobre transferência forçada de tecnologia, proteção da propriedade industrial, espionagem e ataques cibernéticos” entre outras coisas. O ultimato de Trump, outro blefe, é que ele pretende uma solução sem ambiguidades para estas simples questões – em 90 dias.

Os líderes chineses, desde o início, não se recusam a discutir esses e muitos outros pontos. Em geral, quem tem virado a mesa de negociações é o time de Trump e o próprio presidente, cujo estilo para obter acordos é conhecido: sob ameaças e imposições de tarifas, pede o máximo que espera conseguir. Esse estilo pode até impressionar países frágeis ou dependentes dos EUA, mas não os líderes da segunda maior economia do mundo.

Pequim pode engolir alguns desaforos porque as demandas de Trump são também as de vários outros países com os quais a China tem enormes interesses comerciais: União Europeia e Japão, por exemplo. Os EUA são o mais forte e o mais estridente porta-voz do mal-estar com a forma com que a China obtém sua tecnologia, enquadra joint-ventures com empresas estrangeiras, copia e pirateia patentes, ou as obtêm por meios ilegais de espionagem.

Essas queixas não são novas, embora a insurgência contra elas seja. As multinacionais e os governos fizeram de conta que não viram os truques chineses porque a China lhes mostrou que esse era o pedágio para ter acesso a um dos maiores mercados do mundo. Enquanto a China produziu mercadorias baratas de baixo conteúdo tecnológico isto teve efeito positivo, para os chineses, que estão deixando a pobreza, e para o mundo, que assistiu à pressão deflacionária decorrente da máquina produtiva da China.

A história mudou com a ambição chinesa de agora concorrer com europeus, americanos e japoneses nos setores de fronteira da tecnologia, para os quais dispõem de recursos gigantescos. A ascensão econômica da China veio, como era inevitável, acompanhada de aspirações geopolíticas e militares e obriga os EUA a aceitarem (ou não) sua emergência como superpotência global. O reconhecimento desse status, porém, obriga os demais países a exigir que, já que agora a China tem essa estatura, que jogue de acordo com as regras comuns.

Este é o elo que une a reunião do G-20, da qual Trump esteve praticamente ausente, exceto por seu encontro com Xi. A resolução da reunião do G-20 aponta para a reforma da Organização Mundial do Comércio e a aceitação desgostosa dos EUA a incluir no comunicado a “importância do multilateralismo” sugerem que as mudanças que se pretende fazer na OMC visam enquadrar as más práticas chinesas.

De toda forma, discussões amplas e abertas na OMC podem ser mais produtivas e os resultados finais, mais equilibrados e menos nocivos à China do que o enfrentamento direto com os EUA, que começa a prejudicar o país.

Trump quer limitar o papel da China na nova ordem global. O governo Obama tentou com a Parceria Transpacífico – que Trump rejeitou – estabelecer os termos do jogo econômico do futuro ao qual a China teria de se adequar. A trégua entre Trump e Xi e a reforma da OMC são caminhos na mesma direção, mas a estrada é longa e o percurso não se medirá em dias, mas em anos.

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