Cenário 2019: Política Fiscal

Ribamar Oliveira (Valor, 11/12/18) informa: em documento endereçado à equipe de transição de governo, o Ministério da Fazenda mostra que não é possível passar de um déficit primário em torno de 2% do Produto Interno Bruto (PIB), previsto para este ano, para um superávit que estabilize a dívida pública em patamar não muito elevado, apenas com o corte de despesas.

Além da redução dos gastos, o cardápio entregue pela Fazenda sugere a adoção de medidas que elevam a receita da União, ou seja, o aumento da carga tributária, o que vai na direção contrária ao que foi defendido pelo presidente eleito, Jair Bolsonaro, durante a campanha eleitoral.

O aumento da carga deverá ocorrer também pela redução dos benefícios tributários, que é o terceiro ingrediente do receituário sugerido pela Fazenda. A proposta é uma redução linear de 10% do atual gasto tributário, com efeitos considerados a partir de 2020.

Para garantir a sustentabilidade fiscal, adverte a Fazenda, repetindo o que diz a quase unanimidade dos analistas de mercado, é necessário um esforço fiscal equivalente a quatro pontos percentuais do PIB nos próximos anos – algo em torno de R$ 280 bilhões. A maior parte do esforço poderá ser feita com o controle da despesa, principalmente mudando a trajetória dos gastos obrigatórios. Mas a conta não fechará sem o aumento da receita da União.

O documento do Ministério da Fazenda, Panorama Fiscal Brasileiro – 2018, traça três cenários para a trajetória futura das contas públicas nos próximos anos: sem reformas, com reformas fiscais e com reformas fiscais e microeconômicas. Os indicadores macroeconômicos, comoo crescimento da economia, a taxa de juros e a taxa de câmbio, dependerão de qual cenário irá se realizar.

Sem reformas fiscais, a avaliação da atual equipe econômica é de que o crescimento será muito baixo, de apenas 0,7% em 2019, com uma pequena contração de 0,5% em 2020, de 0,6% em 2021 e de 0,4% em 2022. Se as reformas forem realizadas e o governo adotar medidas microeconômicas que elevem a produtividade da economia, o crescimento poderá chegar a 2,6% no próximo ano, 2,9% em 2020, 3,4% em 2021 e 3,5% em 2022.

Mesmo no cenário mais otimista, de realização de reformas fiscais e adoção de medidas microeconômicas, o governo seria obrigado a adotar medidas para elevar a receita da União, adverte o documento. O aumento de 11% para 14% da alíquota de contribuição do servidor público civil para o Regime Próprio do Servidor Público (RPPS) seria uma delas.

Outras seriam o fim da isenção do Imposto de Renda sobre as aplicações em LCI/LCA, aumento do IR de aplicações financeiras em cinco pontos percentuais, alteração da forma e periodicidade da cobrança de Imposto de Renda sobre os fundos fechados de investimento, redução de 2% para 0,1% do percentual da receita auferida com exportação de bens que poderá ser reintegrado a título de resíduo tributário federal existente na sua cadeia de produção.

A revogação do Regime Especial da Indústria Química, que institui benefício de crédito presumido de PIS/Cofins e PIS/Cofins-Importação relativos a produtos destinados a indústria petroquímica, também está no cardápio, assim como a redução, de 20% para 4%, do IPI sobre concentrado de xarope produzido na Zona Franca de Manaus, reduzindo a base de cálculo de crédito tributário.

Do lado das despesas, o cenário mais otimista da Fazenda prevê a aprovação da reforma da Previdência Social em sua versão aprovada na comissão especial da Câmara dos Deputados, que aumenta as idades mínimas para 62 anos para mulheres e 65 para homens, além de elevar o tempo mínimo de contribuição de 15 para 25 anos. Há outras regras específicas visando determinadas carreiras e regras de transição.

A alteração do método de correção do salário mínimo, com correção apenas pelo indicador de inflação (INPC), é outra medida destinada a reduzir os gastos. Ou seja, o mínimo não teria mais aumento real. O cenário prevê também que apenas o trabalhador que recebe até um salário mínimo teria direito ao abono salarial. Não haveria reajuste salarial para os servidores públicos e os concursos seriam feitos apenas para reposição de vagas.

Com as reformas fiscais e microeconômicas, mais a aprovação pelo Congresso Nacional das medidas de elevação das receitas e redução dos gastos, a projeção da Fazenda é que seria possível obter um pequeno superávit primário em 2022, de apenas 0,8% do PIB. Sem reformas, o déficit primário aumentaria, chegando a 3,5% do PIB no último ano do governo Bolsonaro.

O documento da Fazenda elenca ainda 16 alternativas para a elevação da receita da União, com a estimativa de arrecadação de cada uma delas. Entre elas, está a criação de uma alíquota de 35% do Imposto de Renda para quem ganha acima de R$ 300 mil por ano e a tributação de lucros e dividendos. As medidas estão sujeitas à avaliação do governo Bolsonaro quanto à sua possível adoção, diz o documento.

No documento intitulado “Panorama fiscal brasileiro“, encaminhado à equipe de transição de governo, o Ministério da Fazenda elenca uma série de medidas de corte de gastos, aumento de receita e redução de benefícios tributários que, se adotadas em seu conjunto, poderiam resultar em esforço fiscal de R$ 184,2 bilhões já no próximo ano, R$ 196,1 bilhões em 2020, R$ 251,9 bilhões em 2021 e R$ 317,4 bilhões em 2022, último ano da próxima administração. Em quatro anos, portanto, o ganho fiscal com as medidas (aumento de receitas e corte de gastos) somaria R$ 949,6 bilhões.

A Fazenda fez a relação das medidas tendo em vista que, para garantir a sustentabilidade fiscal, será necessário ampliar o resultado primário nos próximos anos em, ao menos, quatro pontos percentuais do Produto Interno Bruto (PIB). O documento ressalta, no entanto, que se trata de um exercício de impacto financeiro, “o que não indica qualquer intenção de sugestão de propostas a serem encaminhadas”. O documento reafirma: “Não há qualquer análise ou indicação de mérito das propostas ou de seus impactos sociais ou políticos”.

As medidas, sujeitas à avaliação do próximo governo quanto à sua possível adoção, estão divididas nos seguintes grupos: despesas primárias, benefícios tributários e receitas. O documento lista 16 medidas capazes de elevar a arrecadação em até R$ 272,6 bilhões em quatro anos. Entre elas, estão a criação de uma alíquota adicional de 35% do Imposto de Renda das Pessoas Físicas (IRPF) para rendas superiores a R$ 300 mil anuais, o aumento da alíquota previdenciária dos servidores de 11% para 14% e a elevação da alíquota previdenciária dos servidores e pensionistas militares de 7,5% para 11%.

Outras medidas são a tributação pelo IRPF do excedente ao lucro contábil na distribuição (presumido, arbitrado e simples); tributação de lucros distribuídos e dividendos nos moldes vigentes até 1995 à alíquota linear de 15%, na fonte e sem faixa de isenção; aumento da base de cálculo de 32% para 40% das pessoas jurídicas de serviços profissionais (presumido e arbitrado); tributação de 15% do Imposto de Renda nas aplicações em LCA e LCI; elevação da tabela regressiva em cinco pontos percentuais do Imposto de Renda de aplicações financeiras; tributação de heranças e doações (limitação da isenção do IRPF); e redução de 30% para 15% do limite de compensação do prejuízo fiscal/base de cálculo negativa da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), em caráter temporário.

O documento da Fazenda diz que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2019 chegou a propor uma redução de 10% dos gastos tributários, o que foi vetado pelo presidente Michel Temer. Para fazer a redução de 10%, a Fazenda diz que existem duas estratégias. A primeira é uma redução linear dos benefícios, o que resultaria em um aumento de receita da ordem de R$ 30,6 bilhões em 2019, R$ 32,8 bilhões em 2020, R$ 35,1 em 2021 e 37,6 bilhões em 2022.

A segunda estratégia seria uma redução focada em programas específicos, o que poderia obter resultados semelhantes em termos orçamentários e financeiros. Nesta hipótese, estariam a completa revogação da desoneração da folha de pagamentos, a elevação das alíquotas do Simples Nacional aplicadas às diversas atividades e faixas de faturamento, a criação de um teto para a dedução das despesas médicas do IRPF, a redução das faixas de isenção para declarantes com mais de 65 anos e a redução do número de produtos da cesta básica isentos de impostos.

Entre as medidas para redução de despesas elencadas pela Fazenda, estão a suspensão de reajuste salarial de servidores, com limitação de novas contratações, a redução de cargos comissionados, o aumento da idade mínima para a concessão de Benefício de Prestação Continuada (BPC), a desvinculação do valor do piso previdenciário ao salário mínimo, a desvinculação do reajuste do piso de assistência social do salário mínimo, a aprovação da reforma da Previdência, o aumento da franquia do auxílio-doença de 15 para 30 dias, a concessão do abono salarial apenas para os trabalhadores que ganham até um salário mínimo e o acesso ao seguro-desemprego somente após esgotado o saldo do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS).

No documento encaminhado à equipe de transição de governo, o Ministério da Fazenda informa ter mapeado, até o dia 18 de setembro deste ano, 395 riscos fiscais oriundos de ações judiciais, iniciativas legislativas e decisões de órgãos de controle. Desse total, 106 riscos foram marcados pela Fazenda como prioritários.

O Ministério da Fazenda não estimou o impacto total dos 395 riscos, mas informa, no documento, que apenas os projetos que estabelecem renúncias fiscais prontos para entrar na pauta da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), do Senado, trazem impacto estimado de cerca de R$ 667 bilhões.

O documento destaca que as propostas de renúncias fiscais e de reduções da base de cálculo de tributos federais são “os temas responsáveis pela grande maioria dos riscos até então mapeados”.

O “risco fiscal” é definido como sendo o evento gerado por ato ou fato externo ao processo decisório do Ministério da Fazenda com potencial de provocar impacto ou restrição à gestão orçamentária do governo, com consequências negativas relevantes não previstas no planejamento fiscal.

Assim, os “riscos” podem ser resultantes de comportamento dos parâmetros macroeconômicos diferentes daqueles utilizados na elaboração do Orçamento, de proposições legislativas, de ações judiciais, de decisões do Tribunal de Contas da União (TCU), de descumprimento de contratos dos quais a União é parte, de desastres naturais e de crises sistêmicas. A Fazenda mapeou 141 riscos em ações judiciais, 250 riscos em proposições no Legislativo, três de decisões do TCU e 1 que não especificou.

Entre os riscos relacionados a Estados e municípios, o documento destaca o projeto de regulamentação do artigo 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), em substituição à chamada Lei Kandir, que já teve relatório aprovado em Comissão Mista do Congresso Nacional e que prevê repasses da União aos demais entes da federação de R$ 39 bilhões no primeiro ano, corrigidos pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) nos exercícios seguintes.

Outra fonte de pressão dos Estados e municípios, de acordo com o documento, concentra-se no repasse de verbas da União para o financiamento da educação. A Fazenda destaca a renovação do Fundeb (fundo para educação básica) com ampliação de aportes da União, a modulação do passivo Fundef (antecessor do Fundeb) e o projeto que visa instituir um Sistema Nacional de Educação.

O documento informa ainda a existência de diversos projetos de lei com impacto negativo sobre receitas e despesas previdenciárias, que concedem benefícios previdenciários especiais (para portadores de doenças, tratamento privilegiado de determinadas categorias profissionais), estabelecem renúncia de contribuição previdenciária em determinados casos, aumentam o prazo e as condições para usufruto de licença-maternidade, entre outros.

Para institucionalizar “uma cultura de identificação e mitigação de riscos” no âmbito do Ministério da Fazenda, o documento enviado à equipe de transição sugere que o futuro ministro da Economia, Paulo Guedes, busque, junto à Casa Civil, “a construção de um acordo com as lideranças do Congresso, no qual haja o compromisso de não se pautar medida com impacto negativo sobre receita e despesa da Previdência enquanto não for votada a reforma”.

Outra proposta apresentada é o desenvolvimento de um canal permanente entre as diversas áreas do Ministério da Fazenda para pronta comunicação de novos riscos detectados, visando a rápida mobilização para minimizar os riscos e os seus efeitos.

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