DR (Discussão da Relação) entre Tesouro Nacional e Banco Central do Brasil

Isabel Versiani e Raphael Di Cunto (Valor, 05/12/18) informa: a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados aprovou no dia 4 de dezembro de 2018, em votação simbólica, projeto de lei que altera a relação financeira entre o Banco Central e o Tesouro Nacional. A proposta deveria seguir para sanção presidencial ainda no fim do ano passado, porém, “forças ocultas” não permitiram o temeroso fazer qualquer coisa!

A lei colocaria um fim em modelo alvo de críticas pela baixa transparência e por potencialmente estabelecer mecanismo de financiamento do Tesouro pela autoridade monetária.

Pelas regras em vigor, quando o Banco Central registra ganhos com suas operações cambiais, eles são automaticamente transferidos ao Tesouro, em dinheiro, e podem ser usados para o pagamento de dívida pública. Quando há perdas, elas são cobertas pelo Tesouro por meio de títulos públicos, repassados à carteira do BC. Os valores dos fluxos em ambas as direções são muito voláteis, ainda que similares ao longo do tempo. Mas como há essa assimetria – um pagamento é feito em dinheiro e outro, em títulos – especialistas em contas públicas entendem que o modelo acaba gerando um financiamento implícito do BC ao Tesouro.

O projeto aprovado determina: quando o BC apurar ganhos com as posições das reservas internacionais e com derivativos cambiais, eles serão agora destinados a uma reserva, a ser usada para cobrir prejuízos futuros. Esse mecanismo está em linha com as práticas internacionais.

Se, em um determinado semestre, a reserva não for suficiente para fazer frente às perdas, o BC deve recorrer a títulos de sua carteira, até um determinado limite estabelecido na lei (até que o patrimônio líquido do banco atinja o limite mínimo de 1,5% do ativo total). Apenas se esse limite estiver próximo de ser alcançado, o Tesouro fica obrigado a repassar títulos ao BC, sem contrapartida financeira.

Como o projeto tramita em caráter conclusivo, será considerado aprovado se não for apresentado um recurso – subscrito por pelo menos 51 deputados – em até cinco sessões de plenário. É improvável qualquer mobilização nesse sentido, já que a proposta foi aprovada por unanimidade em todas as comissões da Câmara. Após esse prazo, se não houver recurso, o texto será encaminhado à sanção.

Parece ser evidente a falta de sentido em se manter um relacionamento financeiro tão volátil (e imprevisível) entre o Tesouro Nacional e BC, principalmente se considerar os efeitos expansivos de elevadas transferências na restrição orçamentária do governo têm impactos nocivos também na política monetária.

As operações cambiais do BC abarcam os swaps cambiais e também, com maior peso, a variação do valor das reservas, em reais, resultante das oscilações do câmbio. A disfunção da regra atual é amplificada pelo volume elevado das reservas internacionais. Somam atualmente cerca de US$ 382 bilhões.

Os ganhos e perdas registrados com esses ativos são, em sua maior parte, apenas contábeis. O BC não realiza esses resultados por meio da venda e compra de reservas. Ainda assim, geram fluxos expressivos.

Nos últimos dez anos, desde quando as regras em vigor hoje começaram a valer, as trocas entre Banco Central e Tesouro resultantes das operações cambiais somaram R$ 1,329 trilhão. Desse total, R$ 635,1 bilhões corresponderam a perdas do BC que tiveram de ser cobertas com títulos do Tesouro e R$ 694,3 bilhões, a ganhos da autoridade monetária que foram transferidos para a Conta Única do Tesouro.

Os repasses para o Tesouro ajudaram no cumprimento da chamada “regra de ouro”, norma Constitucional que proíbe o governo de fazer operações de crédito em montante superior às despesas de capital, ou seja, aos gastos com investimentos, inversões financeiras e amortizações da dívida pública. Caso o governo não possa, a priori, contar com os recursos ao longo do tempo, porque eles dependem da trajetória do câmbio, eles têm representado um alívio importante em momentos de dificuldades fiscais.

Para o próximo ano, o governo calcula que sua insuficiência para o cumprimento da “regra do ouro” cairá de estimados R$ 260,5 bilhões para R$ 190,2 bilhões, em função do uso de recursos já repassados pelo Banco Central relativos ao resultado do primeiro semestre deste ano.

Para frente, esse impacto não será mais tão significativo. O BC e Tesouro continuarão trocando recursos apenas relativos a resultados das demais operações da autarquia, com títulos e operações compromissadas.

O chefe da assessoria especial do Ministro da Fazenda, Marcos Mendes, foi um dos principais articuladores da proposta, por parte do governo. O economista, servidor de carreira do Senado, publicou, em fevereiro de 2016, estudo chamando a atenção para os problemas do modelo em vigor.

“Em um contexto de governo com preferência por expansão fiscal, espaço para manipulação da meta fiscal, BC com autonomia limitada e contabilidade criativa, a distorção na relação Tesouro-Banco Central passa a ser mais um item da ‘caixa de ferramentas’ que pode ser usada para a execução de uma política macroeconômica inconsistente”, escreveu Mendes.

Se sancionada ainda em dezembro, a lei entraria em vigor em primeiro de janeiro de 2019, mas o resultado apurado pelo BC com operações cambiais no segundo semestre do ano de 2018 ainda obedeceria às regras em vigor. Até 23 de novembro de 2018, o saldo estava negativo em R$ 45,1 bilhões. Se o resultado se mantiver no vermelho até o final do ano, ele terá de ser coberto pelo Tesouro.

 

O secretário do Tesouro Nacional, Mansueto Almeida, anunciou ontem uma mudança na sistemática de pagamentos de despesas da União que, na prática, acabará com as chamadas “pedaladas fiscais”.

O pagamento das despesas será feito no mesmo dia em que o Tesouro emitir a ordem bancária aos beneficiários dos recursos. Assim, a quitação ocorrerá pelo sistema D+0.

Até agora, levava entre dois e seis dias para o dinheiro de pagamento de
despesas do Tesouro cair na conta bancária do beneficiário, depois de emitida
a ordem bancária. O sistema funcionava, na prática, como D+2 ou até mesmo D+6.

A sistemática atual permitia ao governo adiar o pagamento efetivo de uma despesa, emitindo uma ordem bancária no último dia do ano ou do mês. Assim, a despesa só impactava o caixa do Tesouro no primeiro dia útil do exercício seguinte ou no mês seguinte, melhorando artificialmente o resultado primário do ano ou do mês.

Deu-se o nome de “pedalada fiscal” a essa prática, denunciada pela primeira vez pelo Valor , no início de 2014. Embora tenha sido adotada por outros governos no passado, o uso desse expediente se intensificou no governo Dilma Rousseff e foi uma das falsas razões apontadas para o impeachment da ex-presidente.

“Vamos ganhar muito em transparência, pois não haverá mais diferença entre os dados do resultado do Tesouro e os do Siafi [sistema eletrônico que registra todas as despesas e receitas da União]”, explicou Mansueto. Os dados do resultado do Tesouro refletem o impacto sobre o caixa, ou seja, os pagamentos efetivos. Os dados do Siafi se referem às ordens bancárias. Com a nova sistemática, não haverá mais a diferença entre a emissão da nota bancária e o impacto na conta única (pagamento efetivo), pois todos os dois eventuais acontecerão no mesmo dia.

Segundo Mansueto, o novo sistema vai proporcionar uma economia de R$ 35 milhões para o Tesouro, por meio da melhora na utilização dos recursos da conta única. Os recursos não ficarão mais depositados por alguns dias no Banco do Brasil, agente financeiro do Tesouro, antes do pagamento efetivo, como ocorre atualmente.

A nova sistemática abrirá, também, um espaço adicional de R$ 32,9 bilhões no teto de gasto da União de 2018. Isto ocorrerá porque para calcular o teto de gastos o governo utiliza o critério da ordem bancária, e não do pagamento efetivo.

Todo fim de ano, pela sistemática atual, o governo emite uma quantidade considerável de ordens bancárias para pagar benefícios previdenciários e pessoal da União, mas o pagamento efetivo só ocorre no exercício seguinte. Inicialmente, estava programada para este mês de dezembro a emissão de ordens bancárias para pagar despesas com benefícios previdenciários e com pessoal no montante de R$ 32,9 bilhões que só seriam efetivamente pagas em janeiro do ano que vem.

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