Queda da Participação do ICMS na Carga Tributária Bruta e Crise Fiscal dos Estados

Marta Watanabe (Valor, 18/01/19) informa: nos últimos 30 anos a fatia do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) na carga tributária caiu de 24% para 20% da carga tributária brasileira. A perda de espaço do imposto foi, do lado das receitas, fator determinante para o desequilíbrio fiscal entre os entes federados, com perda para os Estados, que são os governos que arrecadam o imposto. A participação dos Estados na arrecadação direta caiu de 29,6% em 1990 para 27,1% em 2017. Sobre a receita disponível nacional, que contabiliza a arrecadação própria e as transferências compulsórias, a fatia dos Estados caiu de 27,6% para 25,2%.

O cenário só não foi pior para os Estados porque a redução de sua fatia foi
mais do que compensada pelo aumento do bolo, já que no mesmo período a carga tributária subiu de 28,8% para 33,7% do PIB. Os dados constam de estudo de autoria dos economistas José Roberto Afonso, Melina Rocha Lukic e Kleber Pacheco de Castro.

Em 2018, diz Afonso, o ICMS talvez melhore um pouco sua posição relativa, mas isso será marginal. “A perda de espaço de ICMS certamente foi crucial e talvez o fator mais determinante para a crise estadual”, diz economista e pesquisador do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre/FGV). No campo das despesas, porém, pesou também na crise dos Estados o avanço dos gastos correntes, principalmente os de pessoal. A recuperação esperada para a demanda doméstica, salienta, não alterará a evolução do imposto. “O problema não é consumo, que é alto na economia brasileira, até porque investimento é baixo.”

O quadro reflete, avalia Afonso, a obsolescência do ICMS e a necessidade de revisão da tributação sobre consumo no país, com radical transformação do ICMS rumo a um amplo e nacional Imposto sobre Valor Adicionado (IVA).

Afonso lembra que a principal base de cálculo do ICMS, que é o valor adicionado na indústria e na agricultura, tem tendência decrescente diante da economia moderna, enquanto os serviços, já majoritários e crescentes na formação do PIB, contribuem apenas indiretamente na arrecadação do imposto, por meio da tributação dos insumos.

Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a participação dos serviços no PIB passou de 67,7% para 73,2% de 2000 a 2017. Em igual período, a participação da indústria caiu de 26,7% para 21,5% do PIB.

Na era da revolução digital, destaca o estudo, as mercadorias cedem lugar a serviços, e os serviços são cada vez mais substituídos por negócios envolvendo direitos intangíveis. Por isso não há perspectiva de que o ICMS volte a ser o importante e grande imposto do sistema tributário nacional.

“Pior será o futuro. Vai acirrar cada vez mais a economia de bens intangíveis. A mercadoria será produzida pela impressora 3D dentro de casa. Como o ICMS alcançará o que nem circulou?”, questiona Afonso.

Essa realidade econômica, aponta o estudo dos economistas, foi agravada pela decisão dos Estado em promover o desenvolvimento regional com concessão de incentivos, na chamada guerra fiscal de ICMS. O imposto, diz Afonso, se afasta cada vez mais de sua concepção como tributo sobre valor adicionado com a aplicação excessiva de instrumentos como a substituição tributária – quando a indústria antecipa o recolhimento do imposto devido nas etapas de comercialização seguintes – e o crescente acúmulo de créditos tributários. “As contradições nas quais está mergulhado revelam a derrocada do ICMS como forma de tributar o consumo”, diz o estudo.

Estudo da Confederação Nacional da Indústria (CNI) mostra uma dessa contradições. Levantamento da entidade com os dez Estados brasileiros que mais exportam mostra a dificuldade imposta aos exportadores na utilização de créditos tributários originados do ICMS recolhido no processo de produção dos bens vendidos no mercado externo. O benefício é uma forma de garantir a desoneração das exportações previstas na Constituição Federal e na Lei Kandir. Os exportadores, porém, nem sempre conseguem fazer valer esse importante instrumento para tornar os produtos brasileiros mais competitivos no mercado externo.

Uma em cada três empresas que utilizam o ressarcimento de créditos de ICMS não consegue receber o benefício, apontam dados da confederação. Isso acontece porque as legislações estaduais estabelecem regras que limitam a compensação de créditos.

Nenhum dos dez Estados, por exemplo, possui na legislação autorização expressa de compensação dos créditos acumulados para o ICMS devido por substituição tributária.

Muitas vezes, diz o estudo, os Estados impõem condições para o uso dos créditos acumulados, seja exigindo autorização prévia do Fisco para permitir o uso ou transferência a terceiros, seja com limitação nos valores compensáveis. Alguns Estados, aponta a CNI, vedam a transferência quando o contribuinte está com a cobrança de débitos de ICMS suspensa, como em casos de parcelamento ou questionamento judicial.

Uma legislação mais clara amenizaria o problema, mas uma solução definitiva deve vir somente com a adoção do IVA. A questão dos créditos ao exportador, segundo ele, mostra a necessidade de rediscussão do imposto.

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