Teto Furado e Papo-Furado de Economistas “Zé Regrinhas”

Ana Conceição e Sergio Lamucci (Valor, 29/12/2020), como sempre, têm fontes economistas de uma só linha de pensamento. Acham o mainstream ser a principal, mas apenas é o pensamento dominante à força do boicote de quem pensa de maneira divergente.

O risco de não cumprimento do teto de gastos em 2021 e as constantes discussões em torno de sua flexibilização afetam o papel da regra como âncora para as contas públicas, avaliam os economistas Manoel Pires e Bráulio Borges, pesquisadores do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV). Segundo eles, uma discussão sobre a regra fiscal que a torne mais sustentável seria bem-vinda, mas parece difícil isso ocorrer antes das eleições de 2022.

O mais provável, nesse cenário, é haver remendos e flexibilizações pontuais, como o eventual uso de recursos de créditos extraordinários. Poderiam ficar de fora do limite de despesas no ano que vem. Discussões sobre um ajuste estrutural do teto, desse modo, parecem mais distantes. O mecanismo limita o crescimento das despesas não financeiras da União à variação da inflação.

A dúvida quanto à manutenção do teto em 2021 cresceu por causa de um descasamento de índices de inflação e da derrubada do veto da desoneração da folha pelo Congresso, que deixaram R$ 27 bilhões fora do Orçamento, segundo cálculo de Pires. O teto do ano que vem será “reajustado” em 2,13% (o IPCA acumulado em 12 meses até junho), mas despesas como as da Previdência e o Benefício de Prestação Continuada (BPC) vão subir numa magnitude maior, já que serão atualizados pelo INPC até dezembro de 2020, que deve subir 4,5% ou mais.

Um corte mais forte de despesas discricionárias, não obrigatórias, é complicado. Em 2021, o orçamento destinado a essa rubrica é de apenas R$ 92,7 bilhões, já incluídas as emendas parlamentares. Nesses gastos estão custos fixos do governo como aluguéis, conta de luz, de água, materiais em geral, bolsas de pesquisa e emissão de passaportes, além dos investimentos. “A incorporação de R$ 27 bilhões ao Orçamento cria um cenário de ‘shutdown’ [paralisia de serviços públicos] que é muito difícil de ser revertido”, diz Pires. Em 2020, essas despesas foram previstas em R$ 115,8 bilhões.

Em 2022, a situação se inverte, com a previsão de que o teto terá um reajuste maior que as despesas, por causa do comportamento esperado para a inflação ao longo do ano – os índices de preços deverão acumular variações expressivas em 12 meses até meados de 2021, perdendo força no segundo semestre. O orçamento das discricionárias passaria então a R$ 108 bilhões, em valores nominais, um número ainda historicamente baixo. “Está muito longe de ser uma situação confortável”, diz Pires. Em termos percentuais do PIB é uma melhora muito discreta, de 1,2% para 1,3%.

Para ele, aumenta a percepção de que em 2022 será aberto um espaço fiscal, uma mensagem implícita que não haveria grandes problemas em fazer alguma flexibilização da regra no ano que vem. Essa mensagem, diz, corre o risco de também ser construída com relação a 2022, quando poderia haver então eventuais novas exceções.

“Se isso vira uma constante, precisamos questionar se esse será o novo normal do teto, em que ano a ano se faz um acordo político para se adequar a um cenário mais desfavorável.” Em suas contas, haveria folga fiscal em 2022, mas muito pequena. Sem reformas estruturais para diminuir as despesas, a flexibilização do teto entraria em pauta novamente. “Criar a ideia de que a regra pode mudar o tempo todo cria incerteza, risco, ruído. Já não é uma âncora na prática.”

Nesse sentido, estaria sendo criada uma “narrativa” para que se abra espaço fiscal em 2021. “Acho que vai ter acordo político para isso”, diz Pires, para quem governo e Congresso estão perdendo a capacidade de construir soluções. “Todo ano se discute a mesma coisa e, quando olhamos para trás, o debate não avançou”, afirma ele, ex- secretário de Política Econômica da Fazenda.

Ao mesmo tempo, ajustes estruturais para tornar a regra mais longeva e sustentável parecem distantes, a julgar pela tramitação da PEC Emergencial, em que as mudanças introduzidas no texto desidrataram seu poder de contenção de despesas. Depois de meses de debates e modificações, a votação da PEC foi adiada para 2021.

Por ora, houve uma acomodação “de curtíssimo prazo” porque, ao aprovar a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Congresso entregou para o governo pequenos instrumentos para fazer a gestão da pandemia no início de 2021. E ainda há restos a pagar e créditos extraordinários de R$ 31,6 bilhões de 2020 que poderão ser utilizados em 2021 com autorização do Tribunal de Contas da União (TCU). Não se sabe, contudo, se serão incluídos no teto. Caso positivo, a situação ficaria mais crítica.

Já a PEC Emergencial não deve dar instrumentos para aliviar os gastos se aprovada da forma como está. De acordo com a minuta mais recente do texto, foi mantida a permissão de acionar os gatilhos de cortes de gastos quando a despesa obrigatória passar 95% do gasto total. Mas esse gasto não deve chegar a esse percentual em 2021. A previsão é que fique próximo a 94%. Desde pelo menos 2010, nunca chegou a 95%.

A redução de jornada e salários dos servidores, uma parte importante dos gastos e que era o fato novo da PEC, foi retirada. “No fim das contas, ficou um gosto amargo porque sua eventual aprovação não vai dar instrumento novo para o governo cortar a despesa, o que reduz as expectativas quanto ao papel da PEC de viabilizar o teto”, diz Pires. E outros gatilhos previstos na PEC já estarão no Orçamento de 2021, como a suspensão de reajuste de pessoal e do aumento do salário mínimo acima da inflação.

Para Bráulio Borges, também economista-sênior da LCA Consultores, vai ser difícil fugir de um aumento de tributação. “Será necessário algum aumento de carga para arcar com o esforço de guerra da covid-19”. Ele tem defendido o imposto sobre emissões de carbono, com potencial para arrecadar o equivalente a 1% do PIB a mais por ano. “Provoca pouca distorção na alocação da economia, além de reduzir a poluição”.

Luiz Guilherme Schymura, diretor do Ibre-FGV, pondera que no atual contexto o Congresso é muito refratário a aumento de impostos sem redução de despesas. “Acho que essa pauta pode ser introduzida num segundo momento, depois de um sinal claro de que algo será feito para reduzir os gastos”, afirma.

Do ponto de vista técnico, afirmam os economistas, a melhor solução seria discutir uma remodelagem da regra, porque as projeções apontam que a dívida pública não se tornará sustentável até 2026, ano de revisão do teto. E talvez, pondera Manoel Pires, este seja o melhor momento para essa discussão, já que há uma melhora de liquidez por causa do cenário externo mais favorável, o que tirou um pouco a pressão sobre a discussão de teto. “Nada impede que se discuta uma mudança de regra fiscal apresentando um pacote de curto prazo que aponte para medidas concretas para sair dessa situação”, diz Pires.

O Mercado divino, onipresente, onipotente e onisciente poderia aceitar esse arranjo, o que implica dizer que câmbio e juros não explodiriam. “É difícil entender a psicologia de mercado, mas estamos em um momento de liquidez elevada e o mercado costuma comprar histórias críveis”, diz. Ele relembra 2015, quando se cobrou ajuste fiscal rápido, mas aceitou um ajuste em dez anos com a regra do teto.

Na visão de Pires, seria importante adotar providências para controlar o crescimento das despesas de pessoal, um grupo de gastos que cresce como força. Depois da reforma da Previdência, aprovada em 2019, as despesas com o funcionalismo deveriam entrar em discussão. Além disso, ele também considera relevante tomar medidas pelo lado da receita, como redução de benefícios tributários e a taxação de lucros e dividendos.

“Há um combo de curto prazo que se pode apresentar com medidas estruturais de redução de despesa e algum aumento de receita”, avalia Pires. Em relação ao teto, ele sugere a retirada dos investimentos e a discussão de uma agência para tratar desses gastos de capital, de modo a melhorar a governança dessas despesas.

“Claramente, uma âncora fiscal é necessária, que não precisa necessariamente ser o teto de gastos. Mas isso é algo a ser construído, ver o que é politicamente absorvível. O jogo é muito complexo e a discussão está emperrada por causa disso”, afirma Schymura, que questiona a visão de que o controle de gastos vai resolver os problemas da nação. “Falta um projeto de crescimento para o país.”

Já Borges diz que o mercado foge da revisão da regra do teto, mas um dia terá de vislumbrar isso. “O que afasta mais a possibilidade de um debate construtivo sobre o teto hoje é o risco da tentação populista às vésperas da eleição presidencial. Isso impede uma discussão para uma regra mais bem desenhada. Por causa disso, teme- se que essa questão seja discutida agora”, afirma o economista, para que não é questão se o teto vai cair, mas se a discussão para um novo arcabouço fiscal ocorrerá de maneira organizada ou não.

1 thought on “Teto Furado e Papo-Furado de Economistas “Zé Regrinhas”

  1. Republicou isto em Iso Sendacz – Brasil and commented:
    Como a propalada “regrinha” do teto de gastos não mexe na despesa financeira, fica o governo impedido de, em razão desta, ampliar os gastos e investimentos públicos para além da inflação. Mesmo que a arrecadação crescesse, digamos, por uma ativação da economia, não seriam os serviços públicos nem a infraestrutura que receberiam os recursos, mas a dívida pública.
    Mesmo procurando dar credibilidade à “regrinha” fiscal e clamando por uma discussão em busca da estabilidade do ajuste, nada se fala dos anatóicos juros como alternativa à redução de salários e jornada de servidores e o congelamento de benefícios previdenciários, ou mesmo ao aperto nos gastos com emendas parlamentares.
    Se a discussão se reduzir aos gastos não financeiros, vão faltar obras e serviços à sociedade, mas a concentração de capital nas mãos dos rentistas improdutivos seguirá aumentando

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