Arbítrio versus Regra do Teto: COPFIS (Comitê de Política Fiscal)

Francisco Lafaiete Lopes é PhD por Harvard, sócio da consultoria Macrométrica e ex-presidente do BCB. Publicou artigo (Valor, 18/01/22) de acordo com a velha polêmica na literatura econômica “rules or discretion” referente à política monetária faz uma proposta análoga para a política fiscal: uma equipe de tecnocratas para decidir, periodicamente, o rumo da política fiscal brasileira em lugar do auto-aprisionamento estatal denominado Regra do Teto dos Gastos.Teto não seria meta fiscal, mas um dos principais instrumentos para obter a trajetória adequada para a dívida pública.

Em sociedade democrática, o governo eleito deve estar livre para desenhar sua política fiscal, isto é, o montante total dos gastos públicos, sua destinação setorial e a forma como serão financiados por impostos e contribuições ou emissão de dívida.

É necessário, porém, tendo em vista o bem-estar das gerações futuras, esse desenho ter consistência macroeconômica. Isto ocorre quando a trajetória de evolução futura projetada para a dívida pública não produz um sentimento de insegurança nos seus financiadores.

Os mercados financeiros estão permanentemente produzindo um indicador desse sentimento na forma do chamado risco Brasil. Quando o risco Brasil aumenta, a taxa de câmbio se desvaloriza, a inflação acelera, as taxas de juros sobem, alguns investimentos são adiados e a taxa de crescimento do PIB é afetada.

No Brasil a introdução da regra do teto dos gastos pela Emenda Constitucional 95 de dezembro de 2016, em momento de grave crise econômica e insegurança política, foi um incontestável avanço na direção de garantir a consistência macroeconômica da política fiscal em horizonte de pelo menos 10 anos. A emenda introduziu uma regra automática para a correção do teto dos gastos a cada ano pela inflação observada no ano anterior, de modo que a relação entre gastos e PIB necessariamente se reduz quando ocorre crescimento real do PIB.

Desta forma a relação entre dívida pública e PIB eventualmente irá também cair ao longo do tempo, o que em condições normais é suficiente para garantir a consistência macroeconômica.

Entretanto os eventos dos últimos dois anos produziram grande desconfiança em relação a essa regra e muitos economistas agora parecem entender que ela está praticamente morta. Rogério Werneck, por exemplo, tem alertado para a desmoralização do teto de gastos, com o “surgimento de uma coalizão imbatível a favor do afrouxamento ou da simples revogação da limitação constitucional à expansão do gasto público” (O Globo, 12/11/21).

Por outro lado, é verdade que a regra do teto foi introduzida numa situação emergencial e sem grande cuidado em sua elaboração técnica. O resultado pode ter sido uma dose exagerada de inflexibilidade.

Ela não tem, por exemplo, flexibilidade para enfrentar conjunturas anormais, como a de 2020, que exigiu nova emenda constitucional. Em princípio não parece adequado que a política fiscal de um país seja conduzida através de emendas constitucionais.

Recentemente o senador José Serra (Estado de São Paulo, 11/11/21) sugeriu o que pode ser uma evolução interessante para o desenho da política fiscal. O teto dos gastos passaria a ser entendido não como uma meta fiscal, mas apenas como um dos principais instrumentos para obter uma trajetória adequada para a dívida pública. A meta fiscal seria essa dívida, com o teto dos gastos como instrumento.

O caminho para isto pode ser a criação de um Comitê de Política Fiscal, uma espécie de Copom para a política fiscal. Este Copfis, como vou denominar aqui, seria composto pelo Ministro da Economia com alguns de seus secretários e o presidente do Banco Central com alguns de seus diretores, estes últimos em menor número.

A participação do Banco Central se justifica tanto pela contribuição em termos de suporte técnico como pela sensibilidade em questões associadas ao Risco Brasil. O Copfis poderia ter reuniões trimestrais seguidas pela divulgação, com os usuais cuidados de confidencialidade, de comunicados à imprensa e relatórios técnicos de acompanhamento.

Em meados de cada ano, depois de divulgado o PIB do ano anterior, o presidente da República definiria em projeto de lei ou medida provisória a evolução desejada para a relação entre dívida pública (como definida abaixo) e PIB ao longo dos quatro anos seguintes. O número do primeiro ano seria entendido como meta firme, os números dos anos seguintes como provisórios e sujeitos a revisão. Pode ser estipulado um intervalo de tolerância para a avaliação do sucesso do Copfis na realização das metas de dívida pública.

Acredito que o ideal seria utilizar como meta a dívida bruta do Governo Geral menos o valor em reais das reservas internacionais do Banco Central. É um conceito que reflete melhor o grau de fragilidade do endividamento público, pois num regime de livre flutuação cambial a parte da dívida pública que pode ser imediatamente liquidada com o uso de reservas internacionais é totalmente irrelevante do ponto de vista da consistência macroeconômica.

Em novembro de 2021 a dívida bruta do Governo Geral era de 81% do PIB e o valor em reais das reservas internacionais era de 24% do PIB, ou quase 30% daquela dívida. A dívida bruta líquida de reservas era de 57% do PIB.

A partir da trajetória desejada para a relação entre dívida pública líquida de reservas e PIB, o Copfis definiria até o final do ano o teto dos gastos para o ano seguinte. Note-se que a implementação desta mudança exigiria apenas uma pequena revisão da EC 95, estabelecendo que o índice para o reajuste do teto dos gastos passa a ser definido pelo Copfis e não mais calculado automaticamente em função da inflação ao ano anterior.

Pode-se admitir também a possibilidade de o presidente da República pedir ao Copfis a qualquer momento uma revisão do teto em vigor para acomodar situações inesperadas, como a pandemia de covid-19, sem a necessidade de nova emenda constitucional.

A regra poderia continuar definida como agora, com tetos individualizados para quinze diferentes órgãos do governo e com a variação percentual dos tetos sendo calculada a cada ano sem levar em conta se foram cumpridos ou não no ano anterior. No caso de descumprimento o órgão responsável fica automaticamente sujeito a restrições severas e são proibidos: 1. qualquer reajuste de salários, 2. a criação de novos cargos, 3. a contratação de pessoal, 4. a realização de concursos públicos, 5. a criação de nova despesa obrigatória ou 6. o reajuste de despesa obrigatória acima do reajuste do teto. Desse modo, o órgão fica com seus gastos fortemente restringidos até que volte a se ajustar ao teto.

Desta forma na prática o teto dos gastos continuaria funcionando como hoje, mas com a adição de um componente fundamental de racionalidade como resultado do trabalho do Copfis. Podemos adiantar que este trabalho não será nada trivial e vai exigir um esforço importante de pesquisa e modelagem quantitativa.

Para definir o teto dos gastos adequado para alcançar determinada meta da relação entre dívida pública líquida de reservas e PIB, o Copfis terá que levar em conta, por exemplo, 1. a evolução da receita tributária, 2. a evolução das taxas de juros, 3. a política de reservas do Banco Central e 4. a evolução de diversos outros créditos e dívidas da União, Estados e municípios.

No início pode parecer complicado, mas um trabalho sério nesta área não poderá deixar de construir ao longo do tempo a tão necessária confiança na consistência macroeconômica da política fiscal, a exemplo do que ocorreu com o Copom na política monetária. O que se pretende com o Copfis é apenas garantir a maior transparência possível na condução da política fiscal brasileira.

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