Menor Dívida Bruta exige Superávit Primário: Exigência de Tributação de Multinacionais

A inflação elevada de março deve reforçar o cenário de alívio, ao menos temporário, às contas públicas pelo segundo ano seguido. A tendência é que a aceleração da trajetória de preços ajude a diminuir em 2022 a dívida bruta do governo geral, considerada principal indicador de solvência de um país.

Em março, o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) subiu 1,62%, o mais alto para o mês desde 1994, segundo o IBGE. Em 12 meses, o indicador subiu de 10,54% em fevereiro para 11,3% em março. A projeção mediana e a mais alta do Valor Data eram respectivamente de 10,97% e 11,09%.

A inflação contribui, mas não é determinante, porque está nos dois lados da equação, pois influencia o PIB e a dívida.

No período entre 2014 e 2016, a dívida teve forte alta mesmo com inflação elevada. Uma diferença em relação àquele período foi a implantação do teto de gastos. Ele agravou a estagflação, porque impede o crescimento real das despesas primárias (excluindo gastos com a dívida) da União.

O alinhamento do Brasil ao padrão de preços de transferência da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Economico (OCDE) vai evitar ao país continuar a sofrer perdas de receita de bilhões de reais por ano, afirma Pascal Saint-Amans, diretor do Centro de Política e Administração Fiscal da OCDE, em entrevista a Assis Moreira (Valor,11/04/22).

Autoridades brasileiras e Saint-Amans vão detalhar as características técnicas do novo sistema brasileiro amanhã em Brasília, resultado de convergência entre a OCDE e a Receita Federal. Segundo ele, a fase final dos estudos iniciados em fevereiro de 2018 mostrou uma surpreendente dimensão de perdas para o Brasil pelo sistema atual.

“Se dizemos que o Brasil perde receita hoje e mudando as regras perderá menos, quer dizer que as empresas vão pagar mais imposto”, diz Saint-Amans. “Alguém pode argumentar que não é bom para o investimento. Na realidade, como a situação é complexa, não é incompatível com uma melhora do regime fiscal das empresas no Brasil.”

Preço de transferência é uma questão que todas as multinacionais enfrentam. Pode ser usado para mover lucros de um país a outro. Diz respeito ao valor cobrado quando bens ou serviços são vendidos entre duas companhias do mesmo grupo em países diferentes.

Pode permitir que elas minimizem legalmente suas obrigações fiscais, por exemplo, contabilizando transações com preços baixos ou excessivos ou transferindo lucros para jurisdições com impostos baixos, como em paraísos fiscais. Para algumas transações, pode ser relativamente fácil definir os preços de transferência e também para que as autoridades tributárias os controlem. Mas há transações mais complexas, envolvendo, por exemplo, ativos intangíveis e certas transações financeiras, o que torna mais desafiador o controle pelas autoridades fiscais.

O sistema brasileiro, com margem fixa, foi originalmente projetado para ser simples e fácil de aplicar. Mas a avaliação na OCDE é de que o fez de uma forma desconectada da realidade comercial e resultou em perdas bilionárias de receita e em problemas de dupla tributação.

Para aderir à OCDE, o Brasil adotará um novo sistema totalmente alinhado ao padrão da entidade, que busca determinar o preço de mercado apropriado na transação. Ao mesmo tempo, serão desenvolvidas medidas de simplificação para alcançar os objetivos do antigo sistema, mas com base na realidade econômica. Autoridades brasileiras deverão determinar o momento em que um projeto de lei será apresentado ao Congresso e como o sistema será colocado em prática – de forma gradual.

Saint-Amans é uma das maiores autoridades mundiais na área tributária. Está no centro da luta contra a evasão fiscal. E foi peça-chave na criação do imposto mínimo mundial de 15% sobre as multinacionais, na principal reforma do sistema tributário internacional em décadas. Leia a seguir trechos da entrevista antes de sua viagem a Brasília:

Valor: O sistema brasileiro de preço de transferência tem efeitos prejudiciais para o Brasil?

Pascal Saint-Amans: Sim, é isso. Identificamos já há um bom tempo que a política de preço de transferência do Brasil era atípica, muito diferente e não em linha com o padrão da OCDE. Para facilitar uma mudança, decidimos com o Ministério da Economia e com a Receita Federal fazer um trabalho de análise. Esse trabalho está terminando e levou a constatações bastante surpreendentes. Pensávamos que o sistema brasileiro era bem diferente, mas muito robusto e que protegia a base fiscal

do Brasil. A imagem do Brasil era de “tough guy”, muito severo. O estudo mostrou que o sistema brasileiro tinha várias falhas e levava a muitas perdas de receita. A principal lição desse trabalho é que, de maneira construtiva, relaxada, pudemos fazer uma análise comum da situação entre OCDE, de um lado, e Receita Federal de outro, e se dar conta de deficiências e de algumas vantagens, mas que são limitadas, para chegar a essas conclusões comuns que facilitarão a aproximação e alinhamento do Brasil aos padrões internacionais.

Valor: Como essa perda de receita pelo Brasil ocorre, na prática?

Saint-Amans: As multinacionais são atualmente capazes de transferir legalmente os lucros gerados pelas operações no Brasil para jurisdições estrangeiras de baixa ou nenhuma tributação explorando algumas das divergências entre a estrutura de preço de transferência brasileira em comparação com o padrão internacional. Um exemplo concreto é o caso de uma empresa com produtos de grande valor e se beneficia de fatores de produção baratos. Devido ao sistema brasileiro de margens fixas a empresa pode legalmente deixar apenas uma pequena quantidade de lucro no Brasil, digamos 15% do custo de produção, enquanto o valor real agregado está próximo de 100%! O produto será vendido para outra empresa do grupo em um país de baixa tributação e revendido de lá para terceiros; por causa da margem fixa, o lucro terá sido transferido para fora do Brasil. Esse é só um exemplo, muitas outras situações surgem em relação a outras transações que afetam todos os setores da economia brasileira, incluintransferências de ativos valiosos, inclusive intangíveis, bem como transações financeiras.

Valor: O Brasil perde quanto de receita fiscal por ano nesse caso?

Saint-Amans: Não tenho cifras precisas, mas falamos de montantes bastante elevados, bilhões de reais, sem dúvida. Esse estudo se apoiou no “reporting” país por país adotado no caso do BEPS (Erosão da Base Tributária e Transferência de Lucros). Examinando esse estudo, o Brasil percebeu que boa parte da base tributável que deveria ter ficado no país era transferida para países que ofereciam vantagens. O preço de transferência brasileiro, que dava a impressão de ser sólido, com preço fixo na transação em função da atividade, na prática era facilmente contornado ou mesmo utilizado para transferir lucros ao estrangeiro. O sistema favorece transferência ao estrangeiro, com perda de receita, como também é rígido em alguns domínios, o que é um obstáculo a melhor integração do Brasil nas cadeias de valor.

Valor: Quanto o Brasil perderia, então?
Saint-Amans: São montantes elevados, não são valores secundários sobre uma empresa.

Valor: Muitas multinacionais adotam essa prática, de evitar imposto no Brasil?

Saint-Amans: A resposta é sim. É algo sistematicamente utilizado, o que é lógico. Há um sistema fiscal com suas vantagens e seus inconvenientes, e as empresas lidam com ele. A vantagem desse sistema, e por isso quisemos construir uma resposta comum com a Receita Federal, é que é simples a administrar. Não necessita muitos auditores fiscais ou muitos controles, pois há margem fixa determinada de antemão e as empresas não têm escolha. Já com o preço de transferência da OCDE é preciso examinar transação por transação. Reconhecemos que é complicado, sofisticado e necessita mais recursos na administração fiscal. Dito isso, tentamos compreender como a própria OCDE poderia simplificar as coisas. O Brasil vai se alinhar às regras da OCDE, e por sua vez a OCDE evolui na direção um pouco do lado positivo do sistema brasileiro.

Valor: Por exemplo?

Saint-Amans: O que fizemos nos últimos anos na OCDE foi modificar o padrão de preço de transferência. No projeto BEPS, temos três medidas sobre preço de transferência.

Primeiro, dizemos que se [a empresa] quiser localizar propriedade intelectual num país é preciso ter substância.

Segundo, podemos simplificar as referências sobre preço de matérias-primas, como petróleo, e olhar o preço do mercado como fazem o Brasil e a Argentina.

Portanto, reconhecemos que esse chamado “sexto método” não é incompatível com o padrão da OCDE. Também desenvolvemos o acordo global anunciado em outubro de 2021 com dois pilares:

1. o pilar 2 introduz um imposto mínimo mundial de 15% sobre as multinacionais – e o Brasil deverá se colocar a questão se vai aplicar esse imposto; vamos trabalhar estreitamente com o Brasil para ver se é possível.

2. o pilar 1 prevê duas coisas: as maiores múltis, notadamente americanas e europeias, que acumulam US$ 700 bilhões de lucros anuais, quando esse acordo político será juridicamente aplicado, acima do lucro de 10% deixarão uma fatia de 25% nos países de mercados em função de critérios, que a empresa tenha ou não presença física no país. Teremos de US$ 125 bilhões a US$ 200 bilhões por ano redirigidos a países de mercado.

O Brasil é um grande país de mercado. Portanto, é uma mudança fundamental. Além disso, quando uma empresa tem atividade de distribuição num país, que é pouco remunerada, vamos também simplificar regras, como faz o Brasil, para a empresa e o país terem mais segurança jurídica. Será uma abordagem que respeitará o princípio de plena concorrência, só que mais simplificada. O Brasil tem duas razões para se alinhar às regras da OCDE: elas são mais robustas e as regras brasileiras são bastante frágeis.

Valor: Quais as modificações legais que o Brasil deverá fazer, então, para se alinhar ao sistema OCDE?

Saint-Amans: O Brasil precisa aprovar uma lei que vai colocar em questão seus princípios de margem fixa e reconhecer a pertinência de uma abordagem transacional. Entendo que esse projeto de lei está bem avançado, mas a questão agora política, que não nos pertence, é sobre a sequência, o timing para essa mudança legislativa. Entendemos que tem eleição no Brasil neste ano. Mas esses são trabalhos técnicos e bipartidários, não é de partido contra partido. Temos confiança de que esses trabalhos vão resultar em maioria possível no Brasil após as eleições.

Valor: Ou seja, o Brasil precisará aderir ao princípio de “arm’s length” (plena concorrência), no centro do padrão da OCDE?

Saint-Amans: Sim. “Arm’s length” em inglês quer dizer à distância do braço. Ou seja, devemos fazer as transações como se não estivéssemos em família. Em família, nos abraçamos. Quando somos estrangeiros, estamos à distância do braço, o que a expressão em francês ou português não traduz exatamente. Assim, o princípio obriga uma empresa, ao fazer transação interna, a colocar o preço do mercado, que seria como com uma entidade independente e não como com alguém da família. É

uma regra que data de 1928. Cada transação interna deve ser feita ao preço de mercado. Esse sistema tem sua fraqueza, pois num mundo aberto, com paraísos fiscais, as empresas tem interesse a localizar seu lucro nos países onde tem pouca tributação. Por isso, fizemos o BEPS.

Valor: Sua implementação será gradual ou rápida?

Saint-Amans: A mudança deverá vir, e é importante. Agora, a aplicação será gradual, daí a importância de ter a Receita Federal se sentindo confortável com essa mudança, e não algo imposto do exterior. Daí o interesse desses trabalhos construídos de maneira muito construtiva, que podemos duplicar na área de convenção fiscal do Brasil. O Brasil tem uma política de convenção fiscal bastante estrita, que tem justificativas de um lado e fraquezas de outro. Podemos imaginar trabalhar de forma construtiva nessa área, como ocorreu com preços de transferência, que foi uma experiência única e muito positiva.

Valor: Com a mudança nos preços de transferência no Brasil, as múltis pagarão mais impostos?

Saint-Amans: Sim, se dizemos que o Brasil perde receita hoje e mudando as regras perderá menos, quer dizer que as empresas vão pagar mais imposto. Alguém pode argumentar que não é bom para o investimento. Na realidade, como a situação é complexa, não é incompatível com uma melhora do regime fiscal das empresas no Brasil. É que o sistema atual acumula inconvenientes. Não estou dizendo que o Brasil era muito ruim e o resto do mundo era muito bom, não. Mas a simplicidade do sistema brasileiro esbarra no problema da dupla tributação.

Valor: A OCDE diz que a mudança ajudará o Brasil nas cadeias globais de valor. Como?

Saint-Amans: É ligado ao que acabamos de falar. O Brasil tem suas próprias regras, que fundamentalmente se articulam mal com o resto do mundo. Constatamos que as empresas não faziam necessariamente todos os investimentos que elas poderiam fazer no Brasil. Pensamos que não é só o obstáculo fiscal, mas há um obstáculo fiscal que é significativo. E se ele é resolvido, poderá facilitar uma melhor integração.

Valor: A mudança do preço de transferência também precisa ser feita para o Brasil aderir à OCDE?

Saint-Amans: Claro, para aceder à OCDE o Brasil precisa estar em conformidade com os padrões da OCDE. Estar em conformidade com regras do preço de transferência e sem dúvida também na área de convenção fiscal é condição “sine qua non”.

Valor: Ou seja, o país deve fazer isso em dois, três anos?

Saint-Amans: É preciso fazer isso antes de poder aceder à OCDE. Há um calendário apertado. Depende da velocidade com que o Brasil quer entrar, mas manifestamente é um dos pontos importantes da acessão do país à OCDE. Mas, eu insisto nisso, não é uma pressão imposta pela OCDE, construímos isso juntos.

Valor: O ministro Paulo Guedes passou recentemente na OCDE e conversou com o senhor sobre a reforma tributária. É algo que pesa também para a adesão?

Saint-Amans: A questão de política fiscal em geral não é uma questão de acessão. Temos padrões como de troca de informação fiscal com o Brasil, o país aplica o BEPS e se engajou a fornecer informações confiáveis para nossas estatísticas. Em contrapartida, a OCDE tem recomendações nessa área, que os países não são obrigados a aplicar. O que vemos do Brasil é que sua carga tributária é elevada (33,9% do Produto Interno Bruto em 2021) e com um sistema de IVA (imposto sobre o valor agregado) que não é bom, por causa da estrutura federal e da maneira como é repartido entre o governo federal e os Estados. Os trabalhos que começaram de simplificação e melhora da eficácia da IVA são muito importantes, e assegurar receita sem distorção econômica. IVA é imposto muito bom, que pode ser um pouco regressivo e é preciso prestar atenção a isso. E no Brasil ele não é tão eficaz.

Valor: No Brasil, paga-se muito imposto?

Saint-Amans: O IVA no Brasil não é eficaz, gera renda mas causa também obstáculos à fluidez das trocas, torna a vida mais complicada. No domínio de imposto sobre as empresas, a receita poderia ser mesmo mais elevada ao mesmo tempo facilitando mais a vida das companhias. Uma recomendação da OCDE pode fazer a reforma tributária para ser mais eficaz, menos penalizante para a fluidez dos negócios. Hoje, o sistema brasileiro comparado aos outros países da América Latina tem um nível de imposição obrigatório que é mais elevado, mas vai com um nível de desenvolvimento do Estado que é superior a outros países da região.

Valor: Com pandemia e agora guerra o endividamento dos países cresce. A tendência é de se pagar mais imposto?

Saint-Amans: Globalmente, a tendência é efetivamente de alta da taxa de imposição em relação ao PIB. Mas há situações muito diferentes. Na Europa, a França tem carga tributária extremamente elevada, superior a 45%. A América Latina, África, um pouco menos na Ásia tem taxas muito baixas. Na América Latina, posso citar Guatemala, onde a carga tributária deve ser 12%, e com isso um país não pode financiar a justiça, a educação, a saúde. No Chile, deve ser em torno de 20% e isso conduziu a agitações sociais. É um país que se desenvolveu, mas sem uma cobertura social suficiente para assegurar a paz social. O Brasil tem um nível relativamente elevado, comparável à média da OCDE. A questão para o Brasil é mais a eficácia do sistema tributário.

Valor: Onde aumentar impostos hoje?

Saint-Amans: Aí também a situação é diferente segundo os países. Mas vemos algumas maneiras de aumentar a tributação de maneira eficaz, que não penalize as empresas, e isso é importante. Primeiro, nos países em desenvolvimento, lutar contra a economia informal e em particular aproveitar a digitalização das administrações tributárias para coletar muitas informações e fazer com que o “compliance” se faça facilmente. Segundo, é assegurar a boa coleta do IVA, notadamente numa época digital, onde mais e mais transações são feitas digitalmente. O terceiro, mais para os países desenvolvidos, é a aplicação uma tributação mais inteligente sobre a renda do capital.

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