Carga Tributária Recorde em 2021 e Estrutura Tributária Regressiva

A carga tributária recorde em 2021, em 33,9% do Produto Interno Bruto (PIB), levantou uma discussão entre os especialistas: o que fazer com esse excesso de arrecadação? Seria o caso de cortar impostos e reduzir o peso sobre os contribuintes?

Embora o tamanho da carga tributária seja uma decisão política, que opõe liberais e social-democratas, no fim das contas qualquer decisão razoável pressupõe avaliação técnica para saber se uma eventual renúncia de impostos é fiscalmente responsável e, portanto, sustentável ao longo do tempo.

Os economistas estão discutindo agora se o aumento da carga tributária em 2021, que em reais chega a R$ 570 bilhões, é permanente ou fenômeno temporário, causado por receitas extraordinárias, pela expansão da economia, pela aceleração da inflação e pela alta dos preços das commodities.

Cortar impostos com base num ganho temporário de receita poderia provocar desequilíbrios fiscais mais adiante, quando o vento favorável passar.

A equipe do ministro da Economia, Paulo Guedes, vem sustentando que um bom pedaço do ganho é estrutural, por isso o governo pode devolver parte dos recursos aos contribuintes com cortes de tributos, como Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).

Economista ouvidos por Alex Ribeiro (Valor, 06/04/21) dizem que, se parte dos ganhos for estrutural, ela é menor. Para alguns, a prioridade do governo deveria ser garantir um superávit primário em tamanho suficiente para estabilizar a dívida pública. E dirigir eventuais desonerações tributárias para impostos que aumentem a produtividade da economia.

Em setembro do ano passado, a Secretaria de Política Econômica (SPE) do Ministério da Economia divulgou uma nota informativa que, naquele momento, projetava um aumento estrutural de RS$ 110 bilhões na arrecadação.

Esses cálculos são questionados pelos economistas especializados em contas públicas Manoel Pires, Ricardo Orair e Sergio Gobetti. “O estudo [da SPE] parece confundir ganho estrutural com surpresa de arrecadação”, dizem num texto que será publicado em livro sobre reforma tributária.

A surpresa na arrecadação ocorre quando a receita de impostos supera as projeções, que são feitas com base no histórico de como os tributos reagem à evolução do Produto Interno Bruto (PIB) ou à inflação. Já para chegar ao ganho estutural de arrecadação, é preciso um cálculo mais sofisticado. Os economistas estimam quanto das receitas de impostos está ligado ao crescimento potencial da economia, ou seja, a velocidade média de expansão do PIB que a economia deve apresentar no longo prazo.

Pires, Orair e Gobetti estimam que o aumento estrutural de arrecadação está entre R$ 45 bilhões e R$ 50 bilhões. Mas eles próprios duvidam um pouco do resultado que encontraram, já que é difícil traduzir para a intuição econômica o que os modelos matemáticos e estatísticos estão dizendo.

Gobetti afirma que é possível que a mudança no padrão de consumo durante a pandemia tenha levado o modelo a concluir que houve ganho estrutural de arrecadação. Com as medidas de distanciamento social, a população passou a consumir menos serviços, que são menos taxados, e colocou na sua cesta de consumo mais bens industriais, de taxação maior. Isso tende a se reverter com a progressiva reabertura da economia.

Ele diz que, se houver de fato ganho de arrecadação estrutural, a decisão do que fazer com o dinheiro é, na essência, política. “Poderia reduzir o déficit primário ou decidir conviver com um déficit primário moderado por algum tempo”, diz. Na segunda hipótese, haveria espaço para reduzir a tributação.

Gobetti considera que, se for para reduzir carga, o melhor seria aliviar a tributação sobre consumo, em vez de conceder desoneração no Simples ou no Imposto de Renda. Custa R$ 30 bilhões reduzir cada ponto percentual na alíquota do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) que está em discussão no Congresso

Pires, coordenador do Observatório Fiscal do FGV Ibre, diz que o incremento estrutural na arrecadação pode estar ligado ao petróleo. Nos próximos dez ou 15 anos, a produção no Brasil tende a aumentar e, com ela, a arrecadação. Mas o ganho de curto prazo está calcado no aumento da cotação do produto. “É o efeito preço, que pode ser revertido rapidamente”, diz.

Segundo ele, o grosso do aumento da carga tributária está ligado a fatores transitórios, como o adiamento para 2021 do pagamento de impostos devido no ano anterior, durante a pandemia; a maior produção de bens industriais; e a alta de preços de energia elétrica e petróleo.

Pires vê com preocupação as discussões alimentadas pelo próprio Ministério da Economia de usar esse ganho supostamente estrutural de arrecadação para cortar impostos. “É um repeteco de 2011”, afirma. Na época, a arrecadação subiu, o governo achou que o ganho era permanente e fez a desoneração tributária. Depois, com a recessão, o ganho estrutural se mostrou uma miragem.

“Estão vendo um ganho estrutural que nem é tão grande assim e pode não se manter ao longo do tempo, porque uma boa parte dele está ligada ao preço do petróleo”, diz. Se a decisão política final for por reduzir impostos, afirma, há vantagens em cortar alíquotas de tributos distorcivos, como o IPI, em vez de IR ou Simples, porque o ganho de eficiência econômica seria maior.

O economista Italo Franca, especialista em contas públicas do Santander, estima que tenha havido um aumento estrutural de arrecadação de cerca de 0,5% do PIB, ou um pouco menos de R$ 50 bilhões, em virtude do aumento do choque dos preços das commodities na economia brasileira, com destaque para o petróleo.

Ele identifica sobretudo fatores cíclicos por trás do aumento da arrecadação, que estão se prolongando devido ao choque provocado pela guerra na Ucrânia, mas que não deixam de ser temporários. Historicamente, diz, um aumento de R$ 1 no PIB leva a um aumento de R$ 1,10 na arrecadação. Mas essa resposta varia com o tempo. Em anos mais recentes, a resposta da arrecadação vinha sendo inferior a R$ 1. Em 2021, calcula, subiu para R$ 1,70. Mas a tendência é voltar ao padrão histórico.

Para Franca, há duas discussões sobre o que fazer com o ganho de arrecadação. Ele acha “razoável” destinar uma parte do ganho temporário na arrecadação com combustíveis, em relação ao previsto no Orçamento, para atenuar uma parte do impacto da alta de preços para a economia.

“Mas teria que ser temporário, e reservar uma parte dos ganhos para melhorar o resultado primário”, afirma. “Também tem que considerar que uma medida como essa representa um risco político, já que durante a tramitação da proposta no Congresso o custo poderá ser maior.”

Já o ganho estrutural de arrecadação, opina, deveria ser reservado para melhorar o superávit primário e ajudar na trajetória de controle da dívida.

O superávit primário acumulado em 12 meses chegou a 1,23% do PIB até janeiro, mas a previsão é que diminua até o fim do ano. Ele é insuficiente para reduzir a dívida bruta em proporção do PIB, que os economistas do mercado financeiro consultados na pesquisa Focus do Banco Central preveem que vá subir dos 79,6% do PIB para pelo menos para 88% do PIB até 2027.

Essa reportagem se completa bem com o artigo (Valor 06/04/22) de Eduardo Fleury é advogado e Economista, Consultor do Banco Mundial, Mestre e Doutorando (S.J.D.) em Tributação pela Universidade da Florida (EUA), especialista em International Tax Planning pela Leiden University (Holanda) e especialista em Direito de Empresas Americano pela Harvard Extension School.

Sempre falamos que o Brasil está se aproximando do fundo do poço. Em matéria tributária, não dá para falar isso, pois o poço parece não ter fim. A cada dia que passa o sistema tributário consegue fazer algo quase impossível de se imaginar, prejudicar as empresas, os governos e a população mais pobre, tudo ao mesmo tempo.

Já foi fartamente demonstrado que o sistema tributário vigente prejudica os negócios. Relatórios como o Doing Business do Banco Mundial demonstram o enorme custo suportado pelas empresas para administrar os tributos. Pesquisa encomendada pelo CNJ e realizada pelo Insper demonstra o gigantesco contencioso tributário gerado pelo caos tributário vigente, trazendo despesas e incertezas para os negócios, custos crescentes para o Poder Judiciário e perdas de arrecadação para os entes públicos.

A medida da incidência dos tributos sobre as diferentes classes de renda tem sido objeto de poucos estudos (ex.: Orair e Gobetti, 2016), especialmente quando se fala dos tributos indiretos (PIS/Cofins, ICMS, ISS e IPI). Buscando preencher esta lacuna, o Banco Mundial realizou estudo visando não somente estimar a carga tributária sobre o consumo das famílias, mas também medir o impacto da substituição destes tributos por um único IVA. O resultado, como veremos a seguir, demonstra o quanto a carga tributária brasileira castiga a população de renda mais baixa.

O estudo, do qual participei, deveria durar seis meses e acabou consumindo mais de um ano e meio de trabalho, sem contar mais seis meses de validação por outros pesquisadores. O estudo, publicado em dezembro de 2021, demorou muito mais em virtude das incríveis complexidades encontradas para medir a incidência tributária sobre as diversas cadeias produtivas. Foram classificados mais de 5 mil produtos da Pesquisa de Orçamento Familiar (POF 2017/2018), levando-se em conta alíquotas, isenções, regimes especiais (ex.: substituição tributária) e cadeias produtivas (pesquisas setoriais do IBGE).

O estudo tem vários resultados, mas vamos destacar os dois principais. O primeiro se refere à distribuição da carga tributária sobre bens e serviços consumidos pelas famílias, por decis (dividindo a população em faixas correspondentes a 10%). Olhando os dados da POF e considerando a renda declarada pela amostra das famílias pesquisadas, teríamos a distribuição da carga tributária mostrada no gráfico.

O resultado mostra que os 10% das famílias mais pobres suportam 21% de carga sobre sua respectiva renda, enquanto os 10% mais ricos pagam apenas 12% de sua renda em tributos indiretos. O resultado acima já corrige as distorções da POF relativamente às rendas mais baixas, que tendem a ser subestimadas ou subdeclaradas.

A triste realidade demonstrada pela pesquisa se verifica apesar da existência de inúmeros benefícios fiscais que, em tese, deveriam reduzir a carga tributária incidente sobre as faixas mais baixas de renda. Ocorre que muitos destes benefícios fiscais são capturados pelas classes de renda mais elevadas.

Esta captura é muitas vezes resultado de um benefício mal desenhado ou direcionado a produtos ou serviços consumidos pelas classes mais altas. Um dos exemplos destas “apropriações indevidas” são as isenções sobre produtos da cesta básica.

No caso do PIS e da Cofins, utilizando as faixas de renda da POF de 2017/18, é possível estimar que 46,57% dos recursos que deixaram de ser arrecadados pelo governo foram capturados por 28% das famílias que estão na parte de cima da pirâmide. Daí fica fácil concluir que a apropriação per capita do benefício foi muito maior para as faixas de renda mais elevadas. O valor envolvido aqui não é pequeno, R$ 17,1 bilhões em 2018.

Além dos benefícios fiscais descalibrados, a tributação reduzida dos serviços consumidos pelas classes de renda no topo da pirâmide também ajuda a piorar a distribuição de renda. No entanto, se o consumo do serviço tem relevância para as classes mais baixas, a carga tributária sobe bastante. De acordo com o estudo do Banco Mundial, os serviços de telecomunicações (ex.: celular, internet) tem carga tributária efetiva de 36,07%, levando em conta que a pesquisa considerou o ICMS de São Paulo, cuja alíquota sobre comunicações é menor do que a de outros Estados.

O estudo do Banco Mundial demonstrou também que a criação de um IVA com alíquota única (26,9%) em substituição ao PIS/Cofins, ICMS, ISS e IPI resultaria em uma melhora na distribuição da carga tributária entre as faixas de renda.

Segundo a pesquisa nove das dez faixas de renda pagariam parcelas menores de impostos se comparado com o sistema atual. Somente os 10% mais ricos é que teriam sua parcela de impostos aumentada. Obviamente, teríamos um impacto positivo na distribuição de renda.

O resultado acima pode ser melhorado caso seja adotada a devolução do imposto pago para as famílias de renda baixa. Considerando que a devolução será maior do que os benefícios fiscais existentes atualmente para os alimentos, a demanda por alimentos pelas classes mais baixas deve aumentar.

Considerando ainda a relativa inelasticidade da demanda por produtos alimentícios pelas classes de renda mais altas, a aplicação da alíquota única em conjunto com a devolução do imposto para as classes mais baixas, além de ser mais justa, pode representar uma melhora para o setor agropecuário.

A Reforma Tributária proposta pela PEC 110, nos termos do relatório apresentado pelo Senador Roberto Rocha, tem a possibilidade de alterar o cenário constatado pela pesquisa do Banco Mundial. Além de melhorar a distribuição de renda, as modificações propostas irão simplificar enormemente o sistema, melhorando o ambiente de negócios, permitindo a alocação eficiente dos investimentos privados e, como resultado, gerando crescimento econômico.

1 thought on “Carga Tributária Recorde em 2021 e Estrutura Tributária Regressiva

  1. Republicou isto em Iso Sendacz – Brasil and commented:
    Ontem ainda, por ocasião das homenagens a TIradentes, comentava um leitor que a conjuração ocorrida há mais de dois séculos se dava motivada pela subtração de 20% (o quinto) do ouro extraído em terras brasileiras.
    A derrama atual à corte, digo, à banca, estrangeira, pensando apenas nos cofres públicos, gira na casa de 8% do PIB, o que deve dobrar quando consideradas as dívidas privadas.
    Mas é assaz evidente, como aponta no quadro inicial o professor Fernando Nogueira, que os 30% mais pobres já atingiram o “ponto de derrama” sobre a sua renda. E que a tributação é claramente regressiva, na distribuição da carga recorde: quem ganha mais contribui proporcionalmente menos com a sangria do país.

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