Resolução de Riscos Financeiros: Requisito para Recuperação Equitativa

O impacto da crise econômica provocada pela Covid-19 criou riscos financeiros sem precedentes. Eles forçarão governos, agências reguladoras e instituições financeiras a buscar políticas de estabilização de curto prazo e políticas estruturais de longo prazo para conduzir suas economias rumo a uma recuperação sustentada e equitativa.

Percorrer esse caminho exigirá ações oportunas em quatro áreas de políticas públicas:

1.Gestão e redução de problemas com empréstimos;

2. Aprimoramento do sistema jurídico de insolvência;

3. Garantia de acesso contínuo a recursos financeiros; e

4. Gestão de níveis mais elevados de dívida pública.

Área de política 1: Gestão e redução de problemas com empréstimos

Em muitos países, a resposta à crise incluiu medidas assistenciais em grande escala, tais como moratórias da dívida e suspensões do cadastro negativo.

Muitas dessas políticas não têm precedentes históricos. Portanto, é difícil prever seus impactos de longo prazo no mercado de crédito.

Enquanto os governos diminuírem essas medidas de apoio aos mutuários, os credores devem esperar aumentos nos empréstimos inadimplentes (NPLs, na sigla em inglês) com magnitudes variáveis em diferentes países e setores25.

Como muitos países flexibilizaram as regras definidoras de um NPL, durante a crise, os formuladores de políticas públicas agora enfrentam o desafio de interpretar balanços patrimoniais cada vez menos transparentes. Os incentivos dos bancos para minimizar a verdadeira extensão da exposição a empréstimos problemáticos provavelmente aumentarão logo quando as moratórias terminarem.

Quando outras medidas de apoio forem eliminadas, o impacto da pandemia vai se tornar mais claro. Se não forem compensados por uma governança bancária forte, definições regulatórias robustas de NPLs e supervisão bancária cuidadosa, os NPLs ocultos podem criar discrepâncias significativas entre os valores relatados dos ativos e as realidades econômicas subjacentes.

A falta de transparência sobre empréstimos inadimplentes pode:

  1. impedir a identificação oportuna de problemas potenciais no sistema bancário,
  2. enfraquecer a confiança no sistema financeiro; e
  3. levar a reduções nos níveis de investimentos e empréstimos, impedindo uma recuperação equitativa após a pandemia.

Os bancos dispõem de processos para gerir NPLs no curso normal de suas atividades, mas a escala e a complexidade do possível aumento de NPLs resultante da crise da Covid-19 podem prejudicar tal capacidade. Isso pode, por sua vez, gerar uma crise de crédito, mesmo em países com instituições financeiras sólidas, e, na pior das hipóteses, desestabilizar o sistema financeiro.

Os bancos com um declínio na qualidade dos empréstimos capaz de afetar severamente o seu capital tendem a limitar os empréstimos, e essas reduções geralmente têm impactos piores para as famílias de renda baixa e as pequenas empresas. Logo, o aumento acentuado dos NPLs pode gerar um círculo vicioso de pressões relacionadas à qualidade de seus ativos.

Até agora, têm se mantido relativamente estáveis, em parte por causa do apoio do governo. Eles podem aumentar quando as moratórias forem totalmente encerradas e os empréstimos começarem a vencer.

Crises anteriores revelaram: sem uma resposta de políticas públicas rápida e abrangente, os problemas relacionados à qualidade dos empréstimos tendem a persistir e piorar ao longo do tempo. Isso é sintetizado pelo aumento típico nos empréstimos para “empresas zumbis”, ou seja, empréstimos para empresas fracas que têm pouca ou nenhuma perspectiva de recuperar sua saúde financeira e pagar integralmente suas dívidas.

Continuar a estender e adiar o pagamento dos empréstimos concedidos a essas empresas (uma postura conhecida como evergreening) sufoca o crescimento econômico. Isso absorve capital capaz de ser mais bem direcionado a empréstimos para empresas com alta produtividade e potencial de crescimento.

Algumas instituições financeiras podem não ser capazes de suportar o aumento dos NPLs e talvez exijam recapitalização ou resolução. Se não forem solucionados, os crescentes NPLs podem abrir espaço para crises bancárias sistêmicas, associadas a recessões severas e prolongadas e aos consequentes efeitos sobre a pobreza e a desigualdade.

Uma resposta imediata e abrangente é, portanto, essencial para preservar a capacidade do setor financeiro de apoiar uma recuperação equitativa e evitar perdas crescentes para todo o sistema. É necessária uma estratégia capaz de apoiar a identificação e gestão oportunas dos NPLs. Os principais elementos de tal estratégia são a transparência, a resolução de empréstimos e a resolução de problemas bancários.

Aprimoramento da transparência e da supervisão e redução dos incentivos para medições incorretas

Um primeiro passo importante é estabelecer regras e incentivos aplicáveis de modo a oferecer maior transparência sobre o verdadeiro estado dos ativos bancários. Avaliar a qualidade dos ativos durante a pandemia é uma tarefa complexa, devido à grande incerteza sobre as perspectivas econômicas e à extensão e persistência das perdas de receitas.

O uso generalizado de moratórias da dívida e outras medidas de apoio aos mutuários dificultou ainda mais a avaliação, por parte dos bancos, da verdadeira capacidade de pagamento dos mutuários atuais e futuros. Na verdade, as moratórias da dívida e outras medidas de apoio reduziram a comparabilidade das métricas de inadimplência ao longo do tempo, tanto internamente nos países quanto entre eles.

Indicadores precisos e oportunos da qualidade dos empréstimos são essenciais para avaliar a saúde geral do sistema financeiro e a capacidade dos bancos de absorver perdas de crédito possíveis de se materializar no futuro próximo26.

O uso de definições internacionalmente aceitas de NPLs é fundamental para monitorar e avaliar a qualidade dos ativos dos bancos de maneira consistente27. A flexibilização das definições regulatórias obscurece os verdadeiros desafios relacionados à qualidade dos ativos dos bancos e, portanto, deve ser evitada.

Definições regulatórias robustas devem ser sustentadas por uma supervisão bancária eficaz. Os supervisores bancários, responsáveis por fazer cumprir essas definições regulatórias, devem garantir os bancos cumprirem as regras prudenciais em um ambiente cada vez mais desafiador.

Enquanto aumenta a pressão sobre a qualidade dos ativos dos bancos, esses ficam cada vez mais suscetíveis a incentivos para intensificar esforços de modo a disfarçarem a extensão de suas dificuldades — na tentativa de evitar uma resposta de supervisão ou do mercado.

Frente a esses incentivos, alguns bancos podem explorar brechas regulatórias ou se envolver em práticas questionáveis, como, por exemplo, empréstimos evergreening ou transferência de empréstimos fora dos balanços patrimoniais. Dessa forma, apresentam uma imagem excessivamente otimista acerca da qualidade dos seus ativos.

Por sua vez, isso torna o trabalho de supervisão bancária significativamente mais difícil.

Resolução de empréstimos problemáticos por meio de intervenções regulatórias

Os governos e supervisores bancários podem usar várias intervenções para incentivar os bancos a intensificar os esforços no sentido de resolver empréstimos problemáticos. Para administrar o volume crescente de dívidas inadimplentes, eles podem exigir os bancos adotarem processos apropriados e dedicarem recursos suficientes para recuperar empréstimos vencidos.

Os modelos de negócios, a estrutura organizacional, as estratégias e os recursos internos dos bancos devem refletir uma abordagem coerente para gerenciar os NPLs crescentes. Isso pode se dar por meio de:

  1. a criação de unidades de resolução internas específicas e
  2. a elaboração de metodologias para avaliar a viabilidade dos mutuários.

Os bancos são os principais responsáveis pela gestão de empréstimos inadimplentes. No entanto, também podem ser necessárias intervenções governamentais no caso de os empréstimos problemáticos colocarem em risco a capacidade do sistema bancário de financiar a economia real ou ameaçarem a estabilidade do sistema financeiro.

Estratégias individuais, em nível dos bancos, podem não ser suficientes quando o aumento nos NPLs abranger todo o sistema, como seria de se esperar após uma pandemia. Intervenções de políticas públicas, tais como estratégias nacionais de resolução de NPLs para coordenar esforços de resolução entre as partes interessadas na economia, podem desempenhar um papel útil na aceleração da redução de dívidas inadimplentes.

Por exemplo, o governo da Sérvia estabeleceu um grupo de trabalho nacional de NPLs, em maio de 2015, quando o índice de NPL do setor bancário aumentou para 23,5% após a crise financeira global. O grupo de trabalho incluía representantes dos setores público e privado. Elaborou e implementou uma estratégia abrangente para reduzir os NPLs28. Isso contribuiu para uma queda no índice de inadimplência para um mínimo histórico de 3,7% em dezembro de 2020.

Em resposta a grandes aumentos sistêmicos nos volumes de inadimplência, alguns países criaram empresas de gestão de ativos públicos (AMCs, na sigla em inglês — também conhecidos como “bancos ruins”) com atuação em todo o sistema para administrar empréstimos problemáticos removidos dos balanços patrimoniais dos bancos. Tal medida pode ajudar a restaurar a confiança do público no sistema bancário e evitar vendas desnecessárias de ativos a preços excessivamente descontados (fire sales).

Por exemplo, em resposta a crises anteriores, foram criados AMCs públicos na Malásia e Espanha em conjunto com programas de recapitalização de bancos com financiamento público para superar as restrições de espaço de capital. Estes, de outra forma, teriam dificultado os esforços para reconhecer toda a extensão da exposição dos bancos a empréstimos problemáticos.

A defesa e a eficácia dos AMCs públicos dependem das circunstâncias de cada país e da solidez do projeto geral. Trata-se de uma área onde as economias emergentes têm, na prática, enfrentado muitos desafios.

Bancos problemáticos

Quando os bancos são incapazes de absorver o estresse financeiro adicional advindo da pandemia e desenvolver um plano de recuperação viável, as autoridades devem ser capazes de implantar um conjunto robusto de medidas de intervenção precoce para recuperar os bancos em dificuldades e liquidar aqueles já falindo.

As medidas para lidar com bancos em situação de insolvência devem incluir um regime jurídico capaz de definir as falências de bancos à parte do sistema geral de insolvência. Deve dar às autoridades mais opções de políticas e maiores poderes para alocar perdas aos acionistas e detentores de passivos não segurados, protegendo assim os depositantes e, ao mesmo tempo, os contribuintes contra perdas do sistema financeiro.

As autoridades responsáveis por lidar com bancos em dificuldades devem sempre priorizar soluções capitaneadas e financiadas pelo setor privado, aproveitando, na medida do possível, as reservas financeiras das entidades em dificuldades.

O uso de dinheiro público para resolver uma crise deve ser o último recurso, adotado somente após as soluções do setor privado terem sido totalmente exauridas. Deve apenas para remediar uma ameaça aguda e demonstrável à estabilidade financeira. [Em outras palavras, apenas para “bancos grandes demais para falir”.]

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