Estatísticas Fiscais do Governo Geral: Consolidação das Três Esferas de Governo

A partir do trabalho de depuração e reconstrução das séries de receitas e despesas das três esferas de governo da federação, Sérgio Wulff Gobetti & Rodrigo Octávio Orair, no Texto para Discussão do IPEA 2288 (Brasília, abril de 2017), intitulado Resultado Primário e Contabilidade Criativa: Reconstruindo as Estatísticas Fiscais “Acima Da Linha” do Governo Geral, conseguiram consolidar o resultado primário “acima da linha” do governo geral – federal, estadual e municipal.

Essa consolidação, sintetizada em uma imensa tabela detalhada para os valores anuais entre 2002 e 2015, foi feita com uma desagregação que busca seguir a classificação econômica do Sistema de Estatísticas Fiscais de FMI (2014). Nela, as receitas primárias foram agrupadas por simplicidade em três grupos – três tipos de receitas: tributos na definição geral do SEF (FMI, 2014), que inclui contribuições sociais; as transferências intergovernamentais; e as demais receitas (concessões, dividendos etc.) – e as despesas em seis grupos, a saber.

  1. Remuneração de empregados: corresponde não só aos salários de servidores, mas também a outras remunerações por prestação de serviços (como as bolsas para estudantes, alfabetizadores e pesquisadores que não possuem caráter assistencial), incluindo os encargos sociais incidentes sobre eles.
  2. Uso de bens e serviços: corresponde ao gasto com pagamento por prestação de serviços, inclusive os de utilidade pública (energia elétrica, telecomunicações e água), aluguéis e manutenção de prédios públicos, bem como aquisição de quaisquer bens que não sejam ativos fixos e sejam utilizados em atividades meio ou fim da administração pública – do papel higiênico ao medicamento de alta complexidade.
  3. Subsídios: corresponde ao custo arcado pelo governo ao financiar diretamente ou por meio de bancos públicos o consumo ou os investimentos do setor privado (empresas e famílias), o que pode se dar tanto pela equalização de taxas de juros, quanto de preços e tarifas, de forma explícita (com previsão e repercussão no orçamento público) ou de forma implícita (fora do orçamento, com operações para-fiscais, como os empréstimos do Tesouro ao BNDES).
  4. Benefícios sociais: corresponde aos gastos com pagamento de benefícios de natureza assistencial ou previdenciária, sendo estes últimos divididos entre os do regime geral (setor privado) e os do regime próprio dos servidores públicos (RPPS). Os benefícios assistenciais incluem todos os tipos de bolsas e auxílios financeiros a pessoas físicas que não se impliquem alguma espécie de contraprestação de serviços, mas a pura transferência de renda para reparar alguma situação de vulnerabilidade social (Bolsa Família, Bolsa de Volta para Casa, Bolsa Jovens Vulneráveis e Auxílio Desastre, por exemplo).
  5. Investimentos em ativos fixos: corresponde à parcela dos investimentos realizada diretamente pelos governos, ou seja, exclui as transferências de capital para outros entes.
  6. Demais despesas: inclui todas as despesas primárias não enquadradas antes, como transferências de capital para setor privado e exterior, inversões financeiras e determinados gastos de custeio.

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Estatísticas Fiscais do Governo Central: o Trabalho de Reconstrução

A partir da identificação das inconsistências nas estatísticas oficiais do governo central, Sérgio Wulff Gobetti & Rodrigo Octávio Orair, no Texto para Discussão do IPEA 2288, em Brasília, abril de 2017, intitulado Resultado Primário e Contabilidade Criativa: Reconstruindo as Estatísticas Fiscais “Acima Da Linha” do Governo Geral, reconstruíram a série do resultado primário acima da linha efetuando uma série de ajustes, tanto de composição quanto de magnitude.

No caso dos passivos com os bancos públicos, houve adições e subtrações à despesa primária, de maneira que passou a considerar o ajuste de contas intrassetor público, por exemplo, descontando passivos do governo central com o BNDES referentes a subsídios (equalização de taxa de juros) concedidos e efetivamente obtidos pelo setor privado.

A tabela 1 apresenta a evolução do resultado primário ajustado do governo central no primeiro estágio de desagregação, perfazendo um período de vinte anos. Essa decomposição do resultado fiscal mostra claramente que, no longo prazo, alguns poucos itens da despesa crescem acima do PIB sistematicamente:

  1. os benefícios sociais e, recentemente,
  2. os subsídios.

Juntos, esses dois itens da despesa passaram de 5,8% do PIB em 1997 para 11% do PIB em 2016 (valores acumulados até junho). No mesmo período, a soma das demais despesas praticamente não se alterou, situando-se em torno de 8% do PIB, com médias idênticas nos dois subperíodos de 1997-2006 e 2007-2016.

Por seu turno, as receitas apresentam uma evolução em forma de U invertido:

  1. crescendo muito aceleradamente entre 1997 e 2002, impulsionada por aumentos legislados de carga tributária,
  2. reduzindo o crescimento e estabilizando-se entre 2003 e 2008 e
  3. caindo a partir de 2009 influenciada pelas diversas políticas de desoneração adotadas e, mais recentemente, em função da crise econômica, que produz quedas na arrecadação mais acentuadas do que no próprio produto.

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Resultado Primário e Contabilidade Criativa: Reconstruindo as Estatísticas Fiscais “Acima da Linha” do Governo Geral

Sérgio Wulff Gobetti & Rodrigo Octávio Orair publicaram o Texto para Discussão do IPEA 2288, em Brasília, abril de 2017, intitulado Resultado Primário e Contabilidade Criativa: Reconstruindo as Estatísticas Fiscais “Acima da Linha” do Governo Geral. Este estudo apresenta um panorama das Finanças Públicas brasileiras a partir de um meticuloso trabalho de depuração e reconstrução das estatísticas fiscais, no qual os dados do governo central são submetidos a inúmeros ajustes para expurgar os efeitos das medidas não recorrentes, por exemplo, o que os golpistas chamaram, de maneira pejorativa, de “contabilidade criativa e pedaladas fiscais”, como falsas justificativas para golpear a Presidenta eleita democraticamente.

Posteriormente, foram integrados aos dados de estados e municípios. O resultado são estimativas inéditas do resultado primário “acima da linha” do governo geral – ou seja, das três esferas de governo – em frequência mensal para o período de janeiro de 2002 a abril de 2016.

A análise das séries históricas coloca em questionamento a hipótese de que a deterioração recente do resultado primário tenha sido provocada por um aprofundamento do expansionismo fiscal via gastos. No máximo, pode-se dizer que os subsídios ocuparam papel proeminente no expansionismo fiscal recente, ao lado das desonerações tributárias pelo lado das receitas, e que esse novo mix de política fiscal – em substituição do investimento público – pode ter sido ineficaz para sustentar o crescimento econômico, além de apresentar elevado custo fiscal. Mas isso jamais justificaria um golpe de Estado pelo ilegal semiparlamentarismo brasileiro! Continue reading “Resultado Primário e Contabilidade Criativa: Reconstruindo as Estatísticas Fiscais “Acima da Linha” do Governo Geral”

Relacionamento entre Tesouro Nacional e Banco Central do Brasil

Neste último post de uma série resumindo o trabalho do Tesouro Nacional, Relacionamento entre autoridade fiscal e autoridade monetária: a experiência internacional e o caso brasileiro (2013), pretende-se avaliar o desenho institucional brasileiro no que se refere a:

  • o tratamento dado aos resultados positivos e negativos do Banco Central do Brasil,
  • a custódia da Conta Única do MF,
  • a política de remuneração desta última e
  • a natureza do título público utilizado na condução da política monetária, comparando com a literatura internacional conforme citado nos posts anteriores com o resumo desse trabalho.

Em relação ao resultado do Banco Central do Brasil, o artigo 7º da Lei Complementar27 nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), consolida a questão, assegurando o que já havia sido previsto na Medida Provisória nº 1.789, de 1998 (atual Medida Provisória 2.179-36, de 2001).

A LRF incorpora a garantia de que o resultado positivo da autoridade monetária brasileira constitui receita do MF e será destinado exclusivamente ao pagamento da Dívida Pública Mobiliária Federal, devendo ser amortizada, prioritariamente, aquela existente junto ao BC. Ao mesmo tempo se garante, no inciso 1º do referido artigo 7º, que “o resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil”. Assim, há uma regra clara para o tratamento tanto do resultado positivo quanto do negativo do BC, de forma que sua situação patrimonial permaneça estável.

Quanto ao tratamento da variação cambial para a entidade MF – Banco Central do Brasil, é importante esclarecer como a legislação brasileira entende a forma de tratar os resultados do BC oriundos de oscilação cambial. A Lei nº 11.803, de 5 de novembro de 2008, define que o custo de carregamento das reservas internacionais e o resultado das operações de swap cambial efetuadas no mercado interno pelo BC serão repassado para a União. Continue reading “Relacionamento entre Tesouro Nacional e Banco Central do Brasil”

Títulos Públicos como Instrumentos de Política Monetária

O documento oficial do Tesouro Nacional, divulgado em 2013, sobre o relacionamento entre autoridade fiscal e autoridade monetária a partir da experiência internacional e do caso brasileiro, afirma que, em geral, as Autoridades Monetárias se utilizam de títulos públicos para manejo da oferta e demanda de reservas bancárias, garantia de operações compromissadas e suporte a um sistema de pagamentos e liquidação. A questão a ser tratada neste tópico é qual título o BC deve utilizar para executar a política monetária: títulos do MF ou do próprio BC?

Empiricamente verifica-se que os bancos centrais se dividem praticamente de forma igualitária em três grupos:

  1. aqueles que somente utilizam títulos do MF,
  2. os que fazem uso apenas de títulos próprios e
  3. os que utilizam ambos.

O primeiro passo para determinar se deve haver uma preferência por um título específico, é estipular quais as características desejadas desse papel a ser utilizado para execução da política monetária por parte do BC. Assim, elenca-se os seguintes pontos:

  1. o valor mobiliário em questão deve estar sob controle do BC,
  2. deve estar disponível em montante e maturidades suficientes,
  3. fomentar os mecanismos de transmissão da política monetária,
  4. ser compatível com a independência operacional do BC,
  5. ser líquido e
  6. possuir risco de crédito mínimo.

Estas duas últimas características podem estar presentes tanto em títulos do BC quanto do MF, e atuam no sentido de evitar perdas financeiras ao BC. As demais listadas dependem em algum grau dos arranjos institucionais existentes entre MF e BC. Continue reading “Títulos Públicos como Instrumentos de Política Monetária”

Remuneração da Conta Única do Tesouro (CUT)

O documento oficial do Tesouro Nacional, divulgado em 2013, sobre o relacionamento entre autoridade fiscal e autoridade monetária a partir da experiência internacional e do caso brasileiro, destaca outra questão importante, que permeia a existência de uma Conta (Única ou não) do Tesouro Nacional no Banco Central: a remuneração de suas disponibilidades. Esse tema também não traz um princípio amplamente estabelecido no mundo. Em países como Austrália, França e Inglaterra, por exemplo, a conta do MF no banco central é remunerada; já nos Estados Unidos, Índia, Japão e Alemanha, não há remuneração da conta do MF no BC.

Teoricamente, excessos de caixa temporários devem ser normalmente remunerados pelo Banco Central ou colocados em instrumentos do mercado financeiro. Em reconhecimento ao valor do dinheiro no tempo, a aplicação de excedentes temporários da conta única em instrumentos remunerados está entre as melhores práticas na gestão de recursos governamentais.

Mas há autor que afirma que a melhor prática, entre os países da OCDE, é remunerar os recursos da conta única a uma taxa de juros de mercado. Entre os benefícios desta prática podem-se citar:

  1. melhora a transparência contábil e evita subsídios implícitos cruzados associados com as taxas de administração – estes surgem porque as taxas pagas não refletem os custos, assim as fontes de recursos baratos do BC permitem, tudo o mais constante, que seus lucros sejam incrementados, possibilitando a existência de subsídio a outras atividades;
  2. evita a tomada de decisões economicamente inadequadas por parte do MF na aplicação dos depósitos, como direcioná-los para bancos comerciais com baixas classificações de crédito; e
  3. reduz o risco de que parte extra do “lucro” gerado pelo BC seja despendida com maiores despesas administrativas.

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Depósito das Disponibilidades Financeiras da União

Obs.: no caso de optar-se pelo MF centralizar os depósitos em CUT junto ao BC, os balancetes simplificados destas instituições passa a ter a constituição acima.

Segundo o documento oficial do Tesouro Nacional, divulgado em 2013, sobre o relacionamento entre autoridade fiscal e autoridade monetária a partir da experiência internacional e do caso brasileiro, as disponibilidades de caixa da União podem receber dois tratamentos distintos:

  1. o MF centraliza os depósitos em conta junto ao BC ou
  2. o MF centraliza tais recebimentos em instituições financeiras privadas.

Antes de avançar no tema, vale lembrar que, em muitos países emergentes ou de baixa renda, não há ainda uma centralização das disponibilidades financeiras em uma única conta ou em um pequeno número de contas. Assim, não têm conhecimento de qual é o saldo exato de recursos em moeda doméstica do governo, nem a quantidade de contas em moeda estrangeira mantidos em bancos comerciais. Também são desconhecidos os montantes nessas contas e as condições de remuneração desses recursos. O diagnóstico é de falta de gestão de recursos, e falta de clareza de qual é a autoridade governamental responsável pela gestão da dívida pública.

Os custos dessa desorganização são muitos:

  1. saldos em caixa ociosos sem remuneração;
  2. recursos públicos ociosos no setor bancário comercial podem ser utilizados por essas instituições para concessão de crédito ao público em geral, exigindo que a autoridade monetária realize uma drenagem desta liquidez adicional; e
  3. contratação de empréstimos desnecessários para cobrir a “falta de dinheiro” percebida (pode haver saldo em favor do governo sem que se saiba).

Por sua vez, as principais vantagens da implantação de uma Conta Única do Tesouro são:

  1. minimização do volume de depósitos correntes para fins transacionais, muitas vezes sem remuneração, em nome de órgãos governamentais em contas múltiplas;
  2. eliminação da necessidade de manutenção de depósitos para movimentações entre órgãos governamentais; e
  3. mitigação do risco de crédito e operacional oriundo de bancos comerciais privados, uma vez que a exposição do governo a essas instituições fica limitada.

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