Tese Contra-Corrente: O Sistema Tributário Brasileiro é Neutro Sob o Ponto de Vista Distributivo

Vários estudos têm analisado a distribuição da carga tributária entre as famílias no Brasil. Apesar da falta de consenso entre os autores sobre o impacto redistributivo do sistema tributário – se é progressivo ou regressivo –, a visão que tem prevalecido é que o sistema apresenta um alto grau de regressividade, ou seja, quem recebe menor renda paga proporcionalmente mais imposto.

O trabalho de Rozane Bezerra de Siqueira, José Ricardo Bezerra Nogueira e Evaldo Santana de Souza, todos professores e pesquisadores da Universidade Federal de Pernambuco, divulgado em Fevereiro de 2012, se propõe a questionar essa visão a respeito da Regressividade do Sistema Tributário Brasileiro – Siqueira, Nogueira e Souza (2012) (click para download).

Ele argumenta que a citada visão da regressividade é equivocada e que os estudos que apresentam evidência de regressividade ignoram duas limitações cruciais das bases de dados utilizadas:

(1) a subdeclaração dos rendimentos das famílias mais pobres, e

(2) a subdeclaração do nível e da progressividade do imposto de renda pago pelas famílias mais ricas.

O trabalho, então, adota procedimentos metodológicos que buscam corrigir essas distorções e, assim, estima a distribuição das cargas tributárias direta, indireta e total entre as famílias no Brasil. As bases de dados utilizadas são a Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) de 2008-09 e a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2009.

Siqueira, Nogueira e Souza (2012) argumentam que a base mais apropriada para mensurar os efeitos redistributivos da tributação dos bens e serviços consumidos pelas famílias é a despesa familiar de consumo (em vez da renda corrente), e estimam que a distribuição da carga tributária indireta no Brasil é, nesse caso, aproximadamente proporcional.

Há dois fortes argumentos para o uso da despesa de consumo como referência para o cálculo da carga tributária indireta, um de natureza teórica e outro de ordem prática.

O argumento teórico é baseado na hipótese da ‘renda permanente’ (Friedman, 1957), segundo a qual as famílias tendem a manter um padrão de consumo ao longo do ciclo de vida, via poupança ou endividamento, mesmo quando a renda sofre flutuações de curto prazo. Assim, o padrão de vida de uma família é determinado não por sua renda corrente, mas por sua renda permanente, ou seja, a renda obtida ao longo do ciclo de vida, para a qual o consumo corrente é considerado uma proxy mais adequada.

O argumento de ordem prática é de que os rendimentos das famílias mais pobres são fortemente sub-reportados nas pesquisas de orçamentos familiares. Os principais rendimentos sujeitos a substancial subdeclaração são aqueles relativos ao trabalho por conta própria e a transferências (ou doações) públicas e privadas. No caso do Brasil, isso é evidenciado pela presença de elevados déficits nos orçamentos das famílias situadas nos estratos inferiores de renda, onde a renda reportada é muito inferior às despesas.

Por exemplo, na POF 2008-09, o déficit médio entre a renda total e a despesa total (monetária e não-monetária) para os 10% mais pobres fica em torno de 52%, sendo esse déficit ainda maior quando se consideram apenas os rendimentos e as despesas monetárias. Tais déficits diminuem à medida que a renda aumenta, tornando-se superávits nos estratos superiores. Como resultado, uma vez que o pagamento dos tributos indiretos é estimado com base na despesa, a regressividade da tributação indireta é fortemente superestimada quando se utiliza a renda (principalmente a renda monetária) como base de avaliação da carga tributária.

É preciso considerar ainda que, dadas as limitações das bases de dados disponíveis, os estudos sobre a distribuição da carga tributária no Brasil captam essencialmente a tributação da renda do trabalho, não incorporando de forma minimamente significativa a tributação da renda do capital. Isso significa que o montante de imposto pago pelas famílias nos estratos superiores de renda é em boa medida subestimado, uma vez que os rendimentos do capital tendem a se concentrar nesses estratos.

Outro problema com o uso direto da POF para analisar incidência tributária é que a informação sobre o imposto de renda pago pelas famílias, mesmo sobre renda do trabalho, é muito limitada para permitir uma análise distributiva apropriada. A informação básica sobre o imposto de renda na POF é o valor (informado pelas próprias famílias) da dedução desse imposto do rendimento do trabalho. Esse dado não capta o fato de que o imposto de renda deduzido dos rendimentos (ou ‘retido na fonte’) é ‘ajustado’, quando da declaração anual do imposto de renda de pessoas físicas, para se obter o montante efetivamente devido pelas famílias. Após o ajuste (que permite deduções por dependentes entre várias outras), muitas famílias obtêm restituição de imposto, e outras devem pagar além do que foi retido na fonte. Esse ajuste tem um papel fundamental na determinação da progressividade do imposto de renda. Ademais o total das deduções de imposto de renda reportadas na POF fica bem abaixo da arrecadação efetiva, representando menos de 60%, tanto na POF 2002-03 quanto na POF 2008-09.

Dadas as alíquotas efetivas e a estrutura de consumo das famílias, pode-se então estimar a distribuição da carga tributária indireta. A Tabela 4 apresenta o valor médio da despesa familiar, da renda familiar e da renda familiar ajustada, bem como a carga tributária indireta baseada em cada uma dessas variáveis, por décimo de renda familiar per capita. A ‘renda ajustada’ foi derivada usando-se como medida de ajuste o déficit entre a despesa familiar total e a renda familiar total para cada família na base de microdados.

A coluna 6 da Tabela 4 mostra que, quando a despesa familiar de consumo é usada como base para medir a carga tributária, a distribuição da carga entre os décimos de renda é proporcional. Por outro lado, quando a renda familiar reportada na POF é usada como parâmetro para avaliar o peso dos tributos, estes se revelam bastante regressivos (coluna 7), com a carga caindo continuamente de 34,2%, no primeiro décimo, para 11,9%, no último décimo.

Por fim, a última coluna da Tabela 4 mostra que a regressividade dos tributos indiretos é reduzida quando a renda familiar reportada na POF é corrigida. Em particular, nota-se que a carga tributária sobre o primeiro décimo cai para 15,4%, que representa menos da metade da carga estimada com base na renda subdeclarada desse décimo.

 A Tabela 6 mostra a renda familiar média na PNAD 2009 e a carga dos tributos diretos por décimo de renda familiar per capita. É importante notar que o perfil distributivo das contribuições previdenciárias reflete:

(1) a concentração de trabalhadores informais nos primeiros décimos de renda,

(2) a combinação da presença expressiva de aposentados com benefícios iguais a um salário mínimo no sexto décimo de renda e o fato desses benefícios serem isentos de contribuição, e

(3) a existência de um teto para as contribuições ao INSS.

O IRPF onera de forma significativa apenas as famílias no último décimo de renda, onde a carga média é 6% da renda familiar. De fato, em torno de 90% da receita do IRPF é paga pelos 10% mais ricos da população. Isso faz do imposto de renda brasileiro um dos mais progressivos do mundo. Comparado com o imposto de renda sobre pessoas físicas de 15 países da União Européia (Verbist, 2004), o imposto brasileiro fica atrás apenas da Suécia, da França e de Luxemburgo em termos de progressividade.

Para obter um quadro da distribuição entre as famílias da carga tributária total, os valores médios (por décimo de renda) dos tributos diretos simulados na PNAD foram imputados na POF. A carga dos tributos diretos foi então estimada como proporção da renda familiar total ajustada, e somada à carga dos tributos indiretos. Vale ressaltar que, apesar de haver diferenças substanciais entre a renda familiar total da POF e da PNAD, a renda monetária média por décimo de renda é bastante próxima nas duas pesquisas. Como os cálculos do IRPF e das contribuições previdenciárias são baseados na renda monetária (essencialmente proveniente do trabalho formal), não há razão para se esperar que os montantes obtidos fossem diferentes se simulados na própria POF.

A Tabela 7 apresenta os resultados. Pode-se observar que a combinação de tributos diretos e indiretos resulta em um sistema tributário largamente proporcional. Apesar da carga tributária sobre os 10% mais ricos ser um pouco mais elevada do que sobre os demais estratos de renda – indicando certa progressividade –, pode-se concluir que o sistema tributário não tem um impacto redistributivo significativo.

Outra forma de avaliar a progressividade do sistema tributário é comparando a contribuição de cada décimo para a arrecadação tributária com a sua participação na renda total. Essa informação é apresentada na Tabela 8 (acima do post). Observa-se que a parcela de contribuição para a receita tributária é muito próxima da parcela de participação na renda para todos os décimos, mas vale notar que apenas no caso do último décimo (mais rico) a contribuição para arrecadação é maior do que a participação na renda. Novamente, esses resultados sugerem que o sistema tributário brasileiro não tem um efeito significativo sobre a distribuição de renda entre as famílias.

Qualquer estimativa de incidência tributária tem que ser tratada com certa cautela. Resultados diferentes podem ser obtidos, dependendo dos tributos considerados e das hipóteses adotadas na modelação. Por exemplo, com relação aos resultados apresentados no artigo de Siqueira, Nogueira e Souza (2012), o sistema tributário pareceria mais progressivo se a análise admitisse que, na realidade, alguns setores não são capazes de repassar inteiramente os tributos indiretos para os consumidores.

Por sua vez, a incorporação do imposto de renda de pessoas jurídicas poderia fazer o sistema parecer mais progressivo ou mais regressivo dependendo das hipóteses de repasse adotadas. Ainda assim, pode-se esperar, com base nas estimativas apresentadas em Siqueira, Nogueira e Souza (2012), que qualquer combinação razoável de hipóteses e tributos descreverá um quadro similar sobre a distribuição da carga tributária, onde o sistema não se mostra significativamente nem progressivo nem regressivo, mas aproximadamente neutro do ponto de vista distributivo.